Вопросы комплексного подхода к управлению морскими природно-хозяйственными системами

ДЕНИСОВ В.В. Мурманский морской биологический институт РАН, Россия

В последние годы важное значение приобрели вопросы комплексного (интегрированного) подхода к управлению морскими природно-хозяйственными системами, внедрение которого рассматривается как основа гармонизации их многофункциональности.

Такой интерес вызван неэффективностью отраслевых и ведомственных подходов к управлению, приводящей к конфликтности природопользователей и нарастанию антропогенных угроз морским экосистемам в районах интенсивной хозяйственной деятельности. Не случайно Норвегия, США, Канада уже приступили к разработке планов управления Большими морскими экосистемами (БМЭ), морями (или отдельными крупными их секторами) как едиными географическими объектами, Баренцево море в связи с освоением ресурсов шельфа должно быть в фокусе этой проблематики.

Концепция интегрированного подхода должна включать в себя четыре необходимых компонента:

- во-первых, в расчет должны приниматься взаимоотношения и взаимозависимости между всеми основными экосистемными компонентами в пределах выделенной акватории, водной толщи, дна и берегов (как абиотическими, так и биотическими);

- во-вторых, управленческие действия должны планироваться и реализовываться в контексте долговременной стратегии развития;

- в-третьих, отношения между различными природопользователями и связанные с ними социально-экологические интересы и ценности должны рассматриваться совместно;

- в-четвертых, территориальные противоречия природопользования должны решаться путем поиска механизма трансформации корпоративных интересов в общегосударственные в целях достижения стратегического компромисса,

В России система взглядов и методов в этой области только формируется. Представляется весьма перспективным применить к морскому природопользованию управленческие идеи, разработанные для суши. Речь пойдет об адаптации и развитии механизмов реализации двух видов управляющей деятельности - опережающего управления и оперативного управления мониторинга. Оба вида управления связаны между собой, так как направлены на достижение общей цели: на рационализацию природопользования.

Механизм опережающего управления включает в себя ряд действий, которые выполняются в следующей последовательности: изучение исходного состояния морских систем и его анализ с позиций хозяйственной деятельности человека —» прогнозирование антропогенных изменений системы и их оценка -—> выбор методов и мероприятий для минимизации негативных последствий —> экологическая экспертиза проектов. По сути, эта универсальная последовательность действий есть ядро современной процедуры ОВОС.

Методология и практика морских ОВОС разрабатывалась в ММБИ и успешно применялась на практике, в частности, при экологическом обосновании Штокмановского газоконденсатного месторождения. При адаптации методов опережающего управления к морским комплексам методология ОВОС должна применяться уже не только к отдельным проектам, но и к целым географическим областям функционирования отдельных отраслей. При этом повышается роль так называемых «кумулятивных воздействий». Главная их отличительная черта - это «бесхозность», так как на практике бывает трудно выявить происхождение кумулятивных воздействий по месту, времени, а порой, и по источнику, что существенно затрудняет их оценку.

В докладе предлагается операционная процедура стратегического анализа, прогноза и управления морской экосистемой как основы управления природопользованием. Рассмотрим основные ее черты. Любые воздействия согласно этой процедуре группируются не только по отдельным проектам, по видам хозяйственной деятельности, но и функционально. Выполняемые на начальных этапах территориальные отраслевые ОВОСы (например, нефтегазодобычи), на последующих этапах общей процедуры продолжаются как функциональные ОВОСы (межотраслевые). При этом в пределах географической области оценивания выявляются и суммируются все значимые источники возможных экстракций, эмиссий и оккупации, формируемых различными видами деятельности. Наиболее удобной методической основой проведения таких ОВОС является полуколичественная процедура, опирающаяся на идею значимых или «ценных» компонентов экосистем.

Реализуется эта методика через оценивание (расчет) областей пространственно временного пересечения мест обитания ценных видов (например, камчатский краб) с областями, в пределах которых действуют какие-либо факторы экологического воздействия (загрязнение, изъятие, шум и др.). В результате выполнения функциональных кумулятивных ОВОС появляются оценки (хотя далеко и неполные) того, что может произойти с ценными компонентами экосистемы, если они подвергнутся или суммарному загрязнению (физическому, химическому, биологическому), или суммарной экстракции (вылов биоресурсов, добыча минеральных ресурсов), или суммарной оккупации акваторий, дна, берегов при хозяйственном освоении общего пространства.

Для получения оценок последствий каждого из функциональных воздействий целесообразно использовать различные индикаторы. Методически проще (но не всегда легко) оценивается экстракция, так как для квотируемых видов биоресурсов существует береговой контроль выгрузки продукции в портах. Более сложно определить последствия эмиссии, Для идентификации экотоксикологических проявлений незаменимы биоиндикаторы. Как правило, это - сидячие виды организмов (бентос). Другие виды эмиссии, например, физическое загрязнение, требуют знания физиологии и поведения животных. Наконец, оккупация в простейших случаях выражается в экстракции биоты, то есть в гибели вследствие физического воздействия.

Более сложно проследить совместные эффекты эмиссии и оккупации по экосистемной цепи, возникающие при частичной утрате площади местообитаний или их модификации. В большинстве случаев возможно построение простых моделей типа «воздействие - реакция - состояние», но часто приходится ограничиваться экспертными оценками. Следует подчеркнуть, что выполнение функциональных ОВОС требует высокой квалификации от исполнителей, которые должны хорошо разбираться в экосистемной организации конкретного бассейна.

Функциональный подход в ОВОС важен еще и потому, что экологические последствия эмиссии, экстракции и оккупации проявляются в различных пространственно-временных масштабах: экстракция биоресурсов - это промысловая смертность (краткосрочный эффект), эмиссия - иногда гибель, чаще - химическое нездоровье (среднесрочный и долгосрочный эффекты), а оккупация нередко совмещает и то, и другое, так как ее функция интегративна. Очевидно, что эти различия должны учитываться при управлении.

Следующим этапом рассматриваемой процедуры выступает стратегическая экологическая оценка или СЭО, результаты которой входят в критериальную основу выбора стратегических направлений развития территории. Для реализации мероприятий опережающего управления и в силу своей комплексности, пространственности и долговременности СЭО нуждается в рамочных политико-экономических предпосылках (эколого-хозяйственных приоритетах).

Наиболее эффективным подходом к управлению в рассматриваемой ситуации (морское природопользование) можно считать комплексное управление прибрежными зонами или КУПЗ. Раньше этот подход применялся преимущественно к дискретным, относительно небольшим географическим областям (от десятков до сотен квадратных километров), так как его цель - координация экологических и политических "входов" в береговые объекты управления. Но в последнее время практика применения КУПЗ характеризуется быстрым расширением сферы своего приложения - от береговых к обширным морским пространствам, поскольку функционально шельфы становятся все более тесно связанными с сушей.

Для Баренцева моря внедрение методов опережающего управления, основанных на проектировании экологически безопасных («дружественных») природно-технических систем, весьма актуально для новой отрасли - шельфовой нефтегазодобычи. В этой сфере, в отличие от рыболовства, практическая деятельность только начинается и есть реальные предпосылки спланировать и реализовать комплекс мероприятий по созданию здесь биосферно устойчивой нефтегазовой провинции. Накопленный международный опыт, в особенности, норвежский, и переход нефтегазовых фирм на технологии «нулевого» сброса дают оптимистические шансы будущим природопользователям и всем гражданам.

Переход к интегрированному управлению означает завершение прогрессивной последовательности состояний исходного объекта: «первозданная» морская система —> эксплуатируемая неуправляемая (нерегулируемая) система —> секторально (ведомственно) управляемая система —> комплексно (территориально) управляемая система.

Для анализа эффективности любого управления необходимо задать критерии оценки управленческих действий, В качестве основного такого критерия следует выбрать сохранение «здоровья» экосистемы при заданном (спроектированном) уровне хозяйственных нагрузок. Для этого нужно знать «норму» здоровья конкретной экосистемы, уметь рассчитать величины аномалий и иметь согласованные представления, в каких пределах неизбежные отклонения от «нормы» окажутся приемлемыми для общества в контексте обеспечения устойчивого развития. Все эти проблемы очень сложны и недостаточно разработаны в морской геоэкологии и природопользовании, так как напрямую связаны с теорией устойчивости морских природно-технических систем.

При переходе на модель интегрированного управления оценка его эффективности оказывается более сложной, так как нужно найти критерий улучшения состояния здоровья управляемой природно-хозяйственной системы не просто по отношению к неуправляемой системе, но по отношению к ранее неэффективно управляемой системе, например, управляемой на основе отраслевых подходов. Если в первом случае достаточно биоэкологических критериев «здоровья», то во втором необходимо добавить к ним социальные критерии. В частности, следует перейти к более «объемной» оценке состояния экосистемы, согласно которой показателем здоровья будет считаться поддержание уже не какой-то одной, а множества потенциальных форм использования экосистемных ресурсов.

В рамках социо-экологического измерения экологическое «здоровье» или «нездоровье» должно оцениваться с учетом всех реальных затрат, т.е. субсидий (финансовых, энергетических и других потоков) на поддержание хозяйственной активности. Субсидии, как правило, ведут к деградации окружающей среды и переэксплуатации ее ресурсного потенциала, так как способствуют росту избыточных экстракции, эмиссии и оккупации.

Вместе с тем, все эксплуатируемые экосистемы неизбежно зависят от внешних дополнительных поступлений энергии, вещества, капитала и т.д. Поэтому нельзя (и невозможно) утверждать, что высшая ценность - это «естественная» окружающая среда (позиция крайних «зеленых» движений). Раз мы имеем дело с эксплуатируемыми системами, то следует придерживаться принципиальной точки зрения: здоровье - это не выживание, а развитие в условиях, способах и манере, удовлетворяющих человеческим целям, то есть это эколого-экономический компромисс.

Для Баренцева моря его достижение должно быть направлено на то, чтобы:
a) гармонично развивать все востребованные обществом и мировым сообществом виды деятельности;
b) сохранять нынешние низкие уровни химического загрязнения вод и биоты;
c) обеспечивать устойчивую эксплуатацию биоресурсов на безопасном для экосистемы уровне;
d) поддерживать биоразнообразие на стабильном уровне с сохранением баланса аборигенных трофодинамических связей.

При выборе институционального оформления интегрированного управления морским природопользованием необходимо обеспечить выполнение (поддержание) трех главных функций:

1. межведомственную координацию по вопросам экономического развития и охраны экосистемных ресурсов;

2. экологическое обоснование всех видов хозяйственной деятельности (процедуры ОВОС, КОВОС и СЭО) и механизм выдачи разрешений (экспертиза);

3. получение согласия всех ведомств, организаций, фирм и т.д. на принятие правил и решений по интегрированному управлению.

Рациональной формой интеграции управления на межведомственном уровне представляется создание Советов по морской деятельности (федерального и региональных), которые включают в себя представителей всех основных морских секторов экономики и общества (производственники, чиновники, ученые, общественность). Главная задача таких Советов - заблаговременное согласование законодательства, экономической практики и постепенная коррекция менталитета граждан в интересах обеспечения территориального устойчивого развития на региональном, национальном и международном уровнях. Поскольку морские пространства законодательно входят в компетенцию федеральных властей, деятельность этих Советов должна обеспечивать интегрированную основу реализацию принципа доверительного управления ресурсами общественного пользования от имени Правительства РФ (а не отдельных его министерств).

Несмотря на то, что роль этих Советов пока носит скорее рекомендательный характер, так как осуществляется в рамках действующего законодательства и полномочий отраслевых органов, сам факт их создания - это очень важный шаг в направлении интеграции управления морским природопользованием.

Материалы международной конференции "Нефть и газ арктического шельфа - 2006"

Еще статьи на тему "управления":

Ненецкая экологическая база как инструмент управления и охраны окружающей среды в регионе

Геополитические и правовые проблемы управления северным морским путем

Технология управления Хаббарда: система, которая работает

Система управления охраной здоровья и безопасностью персонала на Кольской АЭС

Система организации и управления качеством

Новая система управления сельскохозяйственной отраслью региона