Система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий

(согласно новому Градостроительному кодексу)
 
Одним из важных Федеральных законов последних лет, подписанных Президентом РФ и вступивших в силу в 2004 году, стал Градостроительный кодекс РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ (далее - Градостроительный кодекс, Кодекс). С момента вступления Кодекса в действие, то есть с 30 декабря 2004 года, утратил силу ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ 1998 года.

Кодекс вносит некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования (по Градостроительному кодексу РФ 1998 года - правовое зонирование); появилось большое количество процессуальных норм - процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др. 

В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 № 150 была утверждена. Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее - Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения.

Градостроительный кодекс 2004 года заменил эту систему градостроительной документации на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности:

1) документы территориального планирования;

2) документы градостроительного зонирования;

3) документация по планировке территории;

4) документы архитектурно-строительного проектирования;

5) документы в сфере строительства.¹

Таким образом, Кодекс определил предмет градостроительного законодательства (т.е. те общественные отношения, на которые распространяется их действие - градостроительные отношения): отношения по территориальному планированию; градостроительному зонированию; архитектурно-строительному проектированию; отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

В общем и целом, территориальное планирование направлено на определение назначения территорий; при этом необходимо обязательно учитывать совокупность социальных, экономических, экологических и иных факторов. Целями территориального планирования являются обеспечение устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан, общества и власти (ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса РФ).

На уровне муниципальных образований документами территориального планирования являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Указанные документы, по сути, соответствуют бывшей документации о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований, за исключением проекта черты поселений, других муниципальных образований. Такого вида документов Кодекс 2004 года не предусматривает. Очевидно, установление границ муниципальных образований сейчас производится на основании статьи 85 Закона о МСУ, а их изменения будут производиться путём внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования (ч.4 ст.18 Кодекса).

Градостроительный кодекс в целом определяет содержание документов территориального планирования муниципального уровня (статьи 19, 23). Схемы территориального планирования муниципального района и генеральные планы поселений и городских округов включают в себя положения о территориальном планировании (текстуальная часть) и соответствующие карты (схемы), в том числе карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. В целях утверждения перечисленных документов осуществляется подготовка материалов по их обоснованию. 

Следовательно, данные документы можно условно разделить на две части - утверждаемую и обосновывающую (последняя не утверждается).

Утверждаемая часть содержит:

- текстовые материалы - положения о территориальном планировании (цели и задачи территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию, указание на последовательность их выполнения);

- графические материалы - карты (схемы), на которых отображаются границы соответствующего муниципального образования; границы земель различных категорий внутри муниципального образования; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (например, при подготовке генеральных планов, - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа) и др.

Материалы по обоснованию проектов документов территориального планирования также делятся на текстовую и графическую форму.

Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме включают в себя:

1) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию;

3) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

4) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ч.б ст.19 Кодекса).

Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя ту же самую информацию, а также анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития (ч.8 ст.23 Кодекса).

Утверждённые документы территориального планирования (как и их проекты) подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, причём в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов. На наш взгляд, это позволяет сделать вывод о статусе этих документов как нормативно-правовых актах со всеми вытекающими из этого последствиями, в первую очередь - их общеобязательность.²

Порядок подготовки³ и утверждения документов территориального планирования принципиально определён в Градостроительном кодексе.
Данный порядок является общим для документов территориального планирования на муниципальном уровне по следующим причинам.

Применительно к генеральным планам, Кодекс определяет, что решение о подготовке проекта принимает глава местной администрации поселения или городского округа. Представляется, что решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района также принимает глава местной администрации муниципального района.

Единственное отличие заключается в том, что при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района не проводятся публичные слушания (ср.: ч.2 ст.20 и ч.З ст.24 Кодекса). Участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности (абз. 6 ст.2 Кодекса) в данном случае реализуется путём предоставления права заинтересованным лицам представить свои предложения по проекту схемы в соответствующий орган местного самоуправления.

Требования Закона о МСУ к определению границ муниципальных образований обусловливают и новые подходы к подготовке документов территориального планирования (и градостроительного зонирования).

До принятия Закона о МСУ и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения, как мы выяснили выше, относилась к категории земель поселений. Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района (М 1:50000 -1.25000) и/или уровня субъекта РФ (М1:200000 -1:50000) - п.3.1.4.; 3.1.3. Инструкции. В масштабе генерального плана (М 1:25000 - 1:2000) данные территории не рассматривались.

Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план будет разрабатываться не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию.

С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса).

Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет.

Случаи согласования можно разделить на 4 группы - в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования - Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район.

Во-первых, проекты схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов подлежат согласованию, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.

Во-вторых, проекты схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах которого находится муниципальный район, поселение или городской округ, в случаях, если предложения, содержащиеся в проекте, затрагивают интересы субъекта РФ. То есть предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

В-третьих, что касается соседних муниципальных образований, то проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований. Такое же согласование происходит при подготовке схемы территориального планирования муниципального района - с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, имеющих общую границу с муниципальным районом.

В-четвёртых, проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, в случае, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение границ земельных участков, находящихся в собственности поселений, а также в части учета правил землепользования и застройки и содержащихся в генеральных планах поселений положений о территориальном планировании. Проект генерального плана поселения подлежит согласованию с органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение, в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании.

Абсолютно во всех перечисленных случаях согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения муниципального района, поселения или городского округа, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанные территории, соответственно, России, субъекта РФ, соседнего муниципального образования, муниципального района по отношению к поселениям, в него входящим, и поселения по отношению к муниципальному району.

Кодекс определяет максимальные сроки:

- для согласования документов территориального планирования отводится не более 3-х месяцев со дня направления соответствующим органом местного самоуправления проекта документа территориального планирования на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и/или орган местного самоуправления. При несогласии с проектом документа территориального планирования в течение 30-ти дней со дня истечения установленного срока согласования создаётся согласительная комиссия, срок работы которой не может превышать - 3-х месяцев. Соответственно, срок согласования проекта документа территориального планирования - в общем порядке - не более 3-х месяцев; с созданием согласительной комиссии - не более 7-ми месяцев;

- для государственной экспертизы проектов документов территориального планирования даётся не более 6-ти месяцев. Градостроительный кодекс 2004 года содержит очень важную норму о значении государственной экспертизы: направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования (ч.б ст.29 Кодекса). По сути, институт государственной экспертизы проектов территориального планирования теряет смысл, если при отрицательном заключении орган местного самоуправления вправе утвердить проект;

- публичные слушания (только по проектам генеральных планов поселений и городских округов) могут быть проведены в срок от 1 -го до 3-х месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Одной из особенностей территориального планирования является то, что теперь после утверждения документа территориального планирования необходимо в трёхмесячный срок утвердить план реализации документа, в котором определяются дальнейшие действия администрации в области градостроительной деятельности (необходимость подготовки и сроки подготовки других документов - правил землепользования и застройки, документации по планировке, проектной документации), а также финансово-экономическое обоснование реализации документа территориального планирования (ст.22,26 Кодекса).

План реализации - это документ планирования использования бюджетных средств по объёмам выделения, приоритетным объектам и срокам строительства объектов капитального строительства местного значения, согласно генеральному плану или схеме территориального планирования муниципального района. План реализации «зависим» от бюджета. Местный бюджет планируется и утверждается каждый финансовый год, соответственно, план реализации корректируется в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования по реализации решений генерального плана или схемы территориального планирования.

План реализации утверждается главой местной администрации, то есть это документ «мобильный», в него намного проще внести изменения, чем в генеральный план или схему территориального планирования.

Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти различного уровня.

На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст.8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки:

- обеспечение устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования;

- планирование размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов РФ, нескольких муниципальных образований;

- планирование размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;

- установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон
охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти:

- федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

- органы исполнительной власти субъекта РФ - органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

- органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ - органы местного самоуправления;

- органы местного самоуправления - органы местного самоуправления (ч.2 ст.27 Кодекса).

Инициатива подготовки документа (-ов) территориального планирования может исходить, соответственно, от органа власти любого уровня.

^1. Документы архитектурно-строительного проектирования и документы в сфере строительства в данной работе не рассматриваются.

^2. К слову сказать, в таком случае документы территориального планирования (а также документы градостроительного зонирования и документация по планировке) не являются объектами авторского права (см. ст.8 ФЗ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 года №5351-1).

^3. Любопытно, что Градостроительный кодекс 2004 года использует слово «подготовка» документов, а не «разработка», как было в Кодексе 1998 года.

Журнал "СЕВЕР строительный" 11 2006 г. 

Еще статьи на тему "планирования":

Практика стратегического планирования

Планирование муниципальной энергоэффективности

Территориальное планирование Мурманской области на 2011-2020 годы

Стратегическое планирование в регионах и городах России

О территориальном планировании в Мурманской области

IX форум стратегического планирования в регионах и городах России