Австрийские строители считают, что в России самая оптимальная система лицензирования

Согласно принятому 2 июля 2005 года федеральному закону, с 1 января 2007 года лицензирование в сфере строительства подлежит отмене. К тому времени должны быть разработаны технические регламенты, устанавливающие обязательные требования к осуществлению деятельности в строительной сфере в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании». Несмотря на это, отношение к отмене лицензирования неоднозначно - еще в процессе подготовки решения мнения строителей, законодателей и исполнителей разделились на три основные группы.

В сентябрьском выпуске журнала «Вестник строительного комплекса Северо-Запада» была опубликована статья кандидата технических наук П. О. Захарова, руководителя Секретариата Экспертного Совета по определению надежности предприятий строительного комплекса (ЭСОН). Предлагаем вашему вниманию ее сокращенный вариант.

В настоящее время российское законодательство не позволяет строить здания и сооружения (за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения) без специального на то разрешения (лицензии). Лицензированию подлежит весь комплекс строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных, а также выполнение работ по капитальному ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика. Соответствующие лицензии должны иметь также проектировщики строящегося объекта и изыскатели земельного участка для строительства.

Следует отметить, что Федеральный лицензионный центр при Госстрое РФ и его региональные филиалы служат не только формальными приемщиками необходимых документов, но и оказывают консультационную помощь в выполнении соискателем соответствующих требований и условий. Кроме того, их соблюдение лицензиатами систематически контролируется на основании предписания председателя Госстроя России.

В связи с отменой с 1 января 2007 года лицензирования, в прессе не утихает полемика по поводу контроля качества строительных работ. Аргументы в пользу сторонников лицензирования лучше всех выразил глава Федерального лицензионного центра при Госстрое Александр Толкачев: «Государство должно гарантировать своим гражданам их конституционное право на безопасную среду жизнедеятельности... От профессионализма строителей и проектировщиков, инженеров-изыскателей зависит не только качество жизни, но и нередко сама жизнь людей. Все участники строительного процесса должны понимать, что несоблюдение лицензионных требований и условий снижает безопасность возводимого жилья.

Лицензирование — это важный и необходимый элемент государственного контроля за деятельностью организаций и отдельных предпринимателей...

Главная задача — не допустить в отрасль непрофессионалов. Требования, которые выдвигаются к участникам строительного рынка, позволяют избегать многих трагедий и гибели людей.

Сейчас в стране действует более 200 тысяч лицензий, выданных строительным организациям, индивидуальным предпринимателям.

В развитых странах строительная деятельность тоже регулируется, а формы контроля и условия выдачи лицензий порой гораздо жестче, чем в России. Например, в США человек получает лицензию и каждый год подкрепляет ее тем, что выплачивает определенный взнос. А вот австрийские строители считают, что в России самая оптимальная система лицензирования. В некоторых странах, по их мнению, она запутана, а у нас понятная. Приедешь в Санкт-Петербург или Хабаровск, и везде одни и те же требования. Если что-то сверх того, что прописано в законе, можно обратиться в суд... Практически все субъекты Российской Федерации высказались за сохранение лицензирования, способствующего, по их мнению, повышению качества и безопасности строительства...»

Его поддержал Юрий Тыртышов, заместитель главы Федерального агентства по строительству и ЖКХ:
«Лицензирование — единственный механизм госконтроля. Даже при такой системе происходят нарушения. Вспомним историю с «Трансвааль-парком»: выяснилось, что и материалы применялись не те, и качество строительства было не на том уровне. А отмена лицензирования — вообще недопустимый шаг».

Солидарен с ними и президент Союза строителей Российской Федерации В. Н. Забелин: «Порочность и несвоевременность предложения о ликвидации лицензирования очевидна... В Австрии лицензирование действует уже более 150 лет. Там высоко отзываются о нашей системе»

Полностью противоположное мнение у многих наших федеральных законодателей. Среди них Валентин Завадников, председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике, член Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации: «По мнению Комитета СФ по промышленной политике, действующая в России система лицензирования не только не эффективна, но и вредна. Лицензирование создает искусственные барьеры на пути развития рынков, препятствуя появлению новых участников в соответствующих рыночных секторах, повышает себестоимость продукции, увеличивает базу коррупции. Все это ограничивает конкурентные отношения в экономике и ведет к удорожанию товаров и услуг для простых потребителей. В то же время государство через систему лицензирования не обеспечивает реализацию главной своей задачи — защиты жизни, здоровья, имущества физических и юридических лиц. Обусловлено это тем, что система лицензирования нацелена на предотвращение ущерба, а не на его компенсацию. В тех случаях, когда общество не готово полностью отказаться от лицензирования, эта система может быть заменена более эффективными механизмами саморегулирования и страхования гражданской ответственности за причинение вреда».

В то же время большинство и сторонников, и противников лицензирования согласны с мнением главы Госстроя Сергея Круглика: «...чтобы не тормозить строительство, административные барьеры, такие как лицензирование, надо устранять. Но нельзя упразднять лицензирование, нельзя упразднять экспертизу, нельзя упразднять ничего, пока не создано что-то новое». С ним, например, солидарен и один из наших самых либеральных законодателей — Виктор Плескачевский, глава думского Комитета по собственности: «Сегодня не лучшее время для таких радикальных мер. Механизмы управления качеством строительства отдавать на полный откуп рынку пока нельзя».

Такое разногласие мнений связано с тем, что лицензирование является весьма специфической мерой государственного регулирования деятельности граждан и предприятий. Согласно ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», к лицензируемым относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Отсюда можно выделить следующие условия, необходимые для введения лицензирования конкретного вида деятельности:

— возможность нанесения в результате осуществления данного вида деятельности ущерба, относящегося к одной из указанных категорий;

— обоснование возможности регулирования данного вида деятельности с помощью лицензирования;

— доказательство отсутствия иных методов регулирования для данного вида деятельности.

Соответственно, при подведении какого-либо вида деятельности под институт лицензирования должна быть аргументация по всем перечисленным пунктам. Однако на самом деле складывается впечатление, что при принятии ФЗ «О лицензировании...» и его редакций отдельные виды деятельности появляются или исчезают в перечне лицензируемых исключительно под влиянием лоббистских групп и ведомственных бюрократических интересов.

В практике развитых зарубежных стран используется следующее объяснение необходимости лицензирования (Business licenses and regulation reform, Australian Bureau of Industry Economics, June 1996): «Лицензирование используется в тех случаях, когда иными способами невозможно достичь следующих целей:

1) преодоление отрицательных экстерналий (externalities, внешние эффекты) предпринимательской деятельности (отрицательными экстерналиями называется вред, наносимый предприятием интересам других лиц, контроль или компенсация которого не предусмотрены никакими заключенными между ними договорами);

2) преодоление вреда, причиняемого изъянами информированности, к которым относят:

— асимметрию информации, когда одна из сторон отношений не обладает существенной для оценки ситуации информацией, имеющейся у другой стороны, недостаток информации, когда все стороны не обладают достаточной информацией для оценки ситуации, — искажения информации, когда одна или несколько сторон имеют не соответствующую действительности информацию;

3) намеренное ограничение конкуренции, осуществляемое в одном из следующих случаях:

— в государственно-протекционистских целях,

— в целях распределения ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности,

— в связи со сложившимися представлениями о том или ином секторе как об естественно-монополистическом.

Системы лицензирования и технического регулирования накладывают на предприятия обязанность нести определенные трансакционные издержки и прямые денежные расходы на соблюдение требований, являющихся условием нахождения в бизнесе. Для предприятия к издержкам лицензирования относятся:

— издержки получения лицензии (сбора и предоставления лицензирующему органу необходимых документов, получения подтверждения соответствия, разработки и внедрения необходимых внутренних регламентов и т.п.);

— издержки соблюдения условий лицензирования (соблюдения лицензионных условий в процессе работы, подтверждения лицензии в случае существенного изменения методов и способов деятельности, возобновления истекающей лицензии);

— издержки коммуникации с регулирующим органом (составления регламентной отчетности, отвлечения ресурсов во время проведения проверок, исполнения предписаний и устранения нарушений, противостояния коррумпированным чиновникам, пытающимся выбить взятку под угрозой закрытия бизнеса).

К альтернативным издержкам можно отнести:

— издержки работы без лицензии;

— издержки использования коррупционных механизмов, позволяющих существенно смягчить лицензионный режим и снизить издержки лицензирования.

В целом в настоящее время в России издержки работы без лицензии являются, видимо, максимальными. Основные издержки при этом — не денежные расходы, а риск преследования правоохранительными органами и насильственного прекращения бизнеса.

На первый взгляд, требования к лицензированию в строительстве сродни, например, необходимости иметь водительские права. Однако, в сочетании с обязательным автострахованием, допуск для езды на автомобиле в форме лицензии является единственно возможным способом контролировать действия водителя. А при проведении строительства, например, по мнению директора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Андрея Шарова, действуют, как минимум, восемь других методов государственного регулирования, среди которых наиболее значимые:

1. Государственная экспертиза проектов строительства.

2. Требования к безопасности строительных материалов.

3. Архитектурно-строительный надзор на каждом из значимых этапов строительства.

4. Приемка готового здания государственной комиссией.

Таким образом, лицензирование является весьма дорогостоящим методом государственного регулирования бизнеса как для отдельных предприятий и для общества в целом, так и для самого государства. В то же время оно не способно ввести оптимальный (с точки зрения выбора между альтернативными системами издержек) набор накладываемых на предприятия конкретных ограничений и обязательных требований. Это связано с т что государственные чиновники не всеведущи как правило, не способны вникнуть в детали и специфику регулируемого ими бизнеса.

Поэтому, по мнению Виктора Плескачевского во многих развитых странах миссию допуска рынок исполняет не государство, а профессиональное сообщество: в каких-то случаях это национальная торговая палата, а в каких-то — саморегулируемые организации. В результате часть функций управления рисками снимается с государстве происходит замещение государственных механизмов на негосударственные. Снижение административных барьеров в конце концов приводило к резкому снижению издержек на этот контроль, что способствует развитию конкуренции на рынке.

Смягчение государственного регулирования ведет к установлению механизма большей самостоятельности хозяйствующих субъектов, с одной стороны, но и к большей ответственности. Что же касается государства, то от него требуется установить пределы необходимости и достаточности контроля. Для этого в числе приоритетных направлений проводимой у нас административной реформы Указом Президента от 23 июля 2003 года № 824 предусмотрены прекращение избыточного государственного регулирования и развитие системы саморегулируемых организаций.

Следует отметить, что лицензирование как система регулирования строительной деятельности постепенно отмирает. Большая часть зарубежных специалистов видят в лицензировании рудимент и дань традиции. А вот мнение Андрея Шаро «Когда нам говорят, что теперь строить будут грамотные специалисты, теперь дома будут падать и так далее, мы говорим: во-первых, есть другие методы контроля, во-вторых, лицензирование в том виде, в каком оно есть, породило с юридической точки зрения 200 000 законопослушных компаний которые могут строить. На самом деле это не так. Польше по аналогичному закону подлежат лицензированию всего шесть видов деятельности. И нам есть к чему стремиться».

Представляется, что нам следует стремиться к замене лицензирования в сфере строительства саморегулирование с обязательной или добровольной сертификацией (в соответствии с прошедшим первое чтение в Госдуме Федеральным законом саморегулируемых организациях») на основе технических регламентов (в рамках Федерального закона «О техническом регулировании») с обязательным страхованием гражданской ответственности профессиональной деятельности (по аналоги с «автогражданкой»).

Подготовила Виктория Егорова

Журнал "СЕВЕР строительный" № 6 2005

Еще статьи на тему "лицензирования":

Актуальные проблемы лицензирования в строительной отрасли

Продление системы лицензирования неизбежно

Новое в законодательстве о лицензировании

Отмена лицензирования в строительстве

Российско-украинский семинар по вопросам лицензирования