Актуальные проблемы лицензирования в строительной отрасли

Лицензирование строительной деятельности на территории Российской Федерации осуществляется с 1991 года

Толкачев А.В., генеральный директор ФГУ «Федеральный лицензионный центр при Росстрое»

Вопросы осуществления лицензирования в строительной отрасли необходимо рассматривать в контексте решения общих задач, стоящих перед строительным комплексом России и стратегии его развития. Достижение социально-экономических результатов в реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" в части улучшения качественных характеристик жилищного фонда и коммунальных услуг, напрямую связано с усилением государственного контроля и надзора в строительной отрасли и совершенствованием лицензирования, в том числе лицензионного контроля.

Лицензирование в строительной отрасли наряду с другими видами государственного регулирования является весьма действенным инструментом создания благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности всего населения страны. Обеспечение безопасности — главный критерий определения лицензируемого вида деятельности и в зарубежном, и в отечественном законодательстве.

Лицензирование строительной деятельности на территории Российской Федерации осуществляется с 1991 года. Росстрой в настоящее время осуществляет лицензирование трех видов деятельности — проектирования и строительства зданий и сооружений, а также инженерных изысканий для строительства. Деятельность Росстроя как лицензирующего органа, его Лицензионной комиссии осуществляется при непосредственном участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контрольных и надзорных органов субъектов Российской Федерации через систему экспертных комиссий, созданных в каждом субъекте Российской Федерации.

Важнейшим аспектом работы лицензирующего органа, органов власти субъектов Российской Федерации и местных самоуправлений является недопущение на строительный рынок организаций без лицензий и усиление контроля на всех этапах инвестиционно-строительного процесса.

В соответствии со статьями 170 и 171 Уголовного кодекса Российской Федерации деятельность без лицензии рассматривается как незаконное предпринимательство.

Сегодня в России создана эффективная система лицензирования видов деятельности в строительной отрасли, сформирована нормативная правовая и нормативно-методическая база лицензирования.

Уникальная база реестра лицензий Росстроя включает полную информацию обо всех лицензированных участниках российского рынка проектно-изыскательских и строительных услуг, а также о принятых мерах воздействия за допущенные нарушения лицензионных требований при осуществлении лицензируемых видов деятельности. В проектно-изыскательской и строительной сфере сегодня работает 194,3 тысячи организаций и индивидуальных предпринимателей. Около 240 тысяч лицензий, занесенных в реестр Росстроя, дают право лицензиатам осуществлять лицензируемые Росстроем виды деятельности на всей территории Российской Федерации, из них примерно 80% на выполнение деятельности по строительству зданий и сооружений.

Сложившаяся система лицензирования ни в коей мере не является непреодолимым административным барьером для добросовестных предпринимателей, работающих на строительном рынке, и не ограничивает свободу их деятельности. На строительном рынке страны работает свыше 110 тыс. малых предприятий и более 10 тыс. индивидуальных предпринимателей. Именно строительная отрасль сегодня зачастую обеспечивает основную занятость населения в городах и сельских поселениях страны.

В последние годы сохраняется тенденция стабилизации количества выданных лицензий на все виды деятельности в строительной отрасли на уровне 70-80 тыс. лицензий в год. В 2005 году Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству было выдано 74 тыс. лицензий.

Сегодня около 90% строительных организаций имеют негосударственные формы собственности и являются коммерческими предпринимательскими структурами, работающими на рынке строительных услуг в целях получения прибыли. Строительство — серьезный бизнес, в котором зачастую качество продукции и эксплуатационная надежность объектов уступают сиюминутной выгоде.

В связи с этим при лицензировании системе лицензионного контроля уделяется самое пристальное внимание. В 2005 году было проведено 43 тысячи проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. По результатам проверок меры воздействия были применены примерно к 13 тыс. лицензиатам, в том числе было приостановлено и аннулировано действие 4100 лицензий.

Оценка профессионализма работников строительной отрасли сегодня чрезвычайно актуальна, учитывая происшедшее в последнее десятилетие разрушение сложившейся системы проектно-изыскательских и строительных организаций и огромный контингент дешевой иногородней и иностранной рабочей силы, привлекаемой на строительный рынок, в том числе и крупнейшими строительными фирмами.

Причем по оценкам Федеральной миграционной службы примерно 40% иностранцев занято в строительной отрасли.

Сегодня только в законодательстве о лицензировании и нормативных правовых документах Правительства Российской Федерации, принятых в его развитие, содержатся жесткие требования к квалификационному составу субъектов предпринимательства. Именно соответствие квалификации работников отрасли современным стандартам позволяет обеспечивать необходимый уровень качества и безопасности при проектировании и строительстве зданий и сооружений и проведении инженерных изысканий, что особенно важно в условиях резкого увеличения объемов жилищного строительства, строительства технологически сложных объектов, в том числе высотных зданий и объектов с массовым пребыванием людей.

Важным направлением деятельности в сфере лицензирования является информационное взаимодействие с правоохранительными и налоговыми органами по вопросам передачи сведений о выданных, приостановленных, возобновленных и аннулированных лицензиях в целях предупреждения правонарушений в строительной отрасли, а также при расследовании экономических преступлений и выяснении причин различных аварий на строительных объектах. Четкость и оперативность взаимного обмена информацией с контрольными, правоохранительными и налоговыми органами — важнейшее условие предупреждения правонарушений в строительной отрасли.

Вопрос предстоящей отмены лицензирования видов деятельности в строительстве с 1 января 2007 года, определенный Федеральным законом от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ, сегодня, пожалуй, главный вопрос, вызывающий обеспокоенность всего профессионального сообщества.

Деятельность по строительству в соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, и предполагающей очевидные риски нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, особенно при наличии серьезной угрозы техногенных катастроф. Эта сфера деятельности требует особых методов контроля на всех стадиях проектирования, строительства и эксплуатации.

Отмена в ближайшие 8 месяцев лицензирования в строительной отрасли — наиболее действенного метода государственного регулирования, — в условиях отсутствия на сегодняшний день других реальных методов контроля и нормативных документов в соответствии с требованиями законодательства о градостроительстве и техническом регулировании, по мнению профессионалов, недопустима.

Для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации требуется принятие множества документов нормативно-правового и нормативно-технического характера в сфере контроля и экспертизы на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Как отмечалось в докладах участников Конгресса, нет также определенности со структурой, содержанием и сроками введения технических регламентов в строительной отрасли, принятие которых необходимо в соответствии с нормами Федерального закона "О техническом регулировании".

Предлагаемая рядом экспертов модель замены государственного регулирования обязательным членством в саморегулируемых организациях и обязательным страхованием не может быть реализована в отсутствие законодательной основы взаимоотношений государства и бизнеса в целом и в строительной отрасли в частности.

Отказ от лицензирования в строительной отрасли при отсутствии иных действенных механизмов регулирования вызывает серьезную озабоченность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, строительных и проектно-изыскательских организаций, профессионально-творческих организаций. Свыше 95% респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведенного Минэкономразвития России в прошлом году, высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведет к увеличению числа аварий на объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке. Причем в сохранении как лицензирования в строительной отрасли, так и государственной системы контроля деятельности строительных организаций в равной мере заинтересованы и производители, и потребители строительной продукции.

Сегодня в условиях демонтажа государственных функций в сфере строительства, ограничения полномочий государственного строительного надзора, государственной экспертизы, отсутствия современной нормативной базы в строительстве только лицензирование обладает эффективным механизмом принятия своевременных мер к строительным и проектно-изыскательским организациям, допустившим нарушения, путем приостановления действия лицензий или их аннулирования и своевременной информации правоохранительных органов.

Отмена лицензирования не только не обеспечит улучшение инвестиционного климата в стране, но и снизит конкурентоспособность предпринимателей на российском строительном рынке. Более того, имеются все основания считать, что такое решение может подорвать и без того низкое доверие общества к качеству проектных, строительных и изыскательских работ и приведет к социальной напряженности, что отрицательно скажется на экономической безопасности государства.

Отказ от лицензирования в строительной отрасли до введения соответствующих механизмов контроля и технического регулирования приведет к потере управления отраслью, утрате ее информационной составляющей, резкому снижению уровня квалификации кадров и контроля. В случае отмены лицензирования строительной отрасли ежемесячно на рынке бесконтрольно будут появляться тысячи сомнительных фирм и индивидуальных предпринимателей, и возводиться тысячи столь же сомнительных объектов с точки зрения качества строительства и безопасности эксплуатации. Брак в строительстве может проявиться через месяцы, годы после введения дома в эксплуатацию и неизвестно, будет ли к тому времени существовать строительная фирма, которая возводила этот дом.

Основное внимание сегодня должно быть направлено на совершенствование законодательства и разработку нормативных документов в развитие градостроительного законодательства и законодательства о техническом регулировании, а не на революционное изменение методов регулирования строительной деятельности.

Сегодня необходим поиск оптимального взаимодействия государства и бизнеса и недопущение потери контроля, в том числе и лицензионного, над одним из важнейших секторов экономики страны — до введения четких и ясных процедур регулирования в сфере безопасности и качества строительства и соблюдения имущественных интересов граждан. Проведение радикальных экономических и административных реформ не должно быть направлено на уход государства от социальных обязательств перед обществом и снижение ответственности в сферах, затрагивающих общенациональные интересы (строительство доступного жилья, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры, объектов культурно-бытового назначения). В этой связи, по нашему мнению, до введения механизмов контроля в строительной отрасли и технического регулирования, законодательства и нормативной базы в области саморегулирования, страхования и сертификации необходимо на законодательном уровне рассмотреть вопрос о продлении лицензирования минимум до 2010 года.

Думаю, участники конгресса выступят в поддержку сохранения лицензирования, и мнение участников конгресса будет услышано законодателями.

Журнал "СЕВЕР строительный" № 5 май 2006 г.