Система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и планировке территорий 

Новые принципы территориальной организации местного самоуправления. Два уровня муниципальных образований.

Территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории.

Документы территориального планирования.

Документы градостроительного зонирования.

Документация по планировке территории.

Сравнительный анализ некоторых положений Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и Закона о МСУ.

Заключение.

Одним из последних федеральных законов, подписанных Президентом РФ и вступивших в силу в 2004 году, стал Градостроительный кодекс РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс, Кодекс). С момента вступления Кодекса в действие, то есть с 30 декабря 2004 года, утратил силу ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ 1998 года.

Кодекс вносит некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования (по Градостроительному кодексу РФ 1998 года – правовое зонирование); появилось большое количество процессуальных норм – процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др.

В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 № 150  была утверждена Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее – Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения.

Градостроительный кодекс 2004 года заменил эту систему градостроительной документации на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности 

1) документы территориального планирования;

2) документы градостроительного зонирования;

3) документация по планировке территории;

4) документы архитектурно-строительного проектирования;

5) документы в сфере строительства.

Таком образом, Кодекс определил предмет градостроительного законодательства (т.е. те общественные отношения, на которые распространяется их действие – градостроительные отношения): отношения по территориальному планированию; градостроительному зонированию; архитектурно-строительному проектированию; отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Документы территориального планирования

В общем и целом, территориальное планирование направлено на определение назначения территорий; при этом необходимо обязательно учитывать совокупность социальных, экономических, экологических и иных факторов; целями территориального планирования являются обеспечение устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан, общества и власти (ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса РФ).

На уровне муниципальных образований документами территориального планирования являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Указанные документы, по сути, соответствуют бывшей документации о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований, за исключением проекта черты поселений, других муниципальных образований. Такого вида документов Кодекс 2004 года не предусматривает. Очевидно, установление границ муниципальных образований сейчас производится на основании статьи 85 Закона о МСУ, а их изменения будут производиться путём внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования (ч.4 ст.18 Кодекса).

Градостроительный кодекс в целом определяет содержание документов территориального планирования муниципального уровня (статьи 19, 23). Схемы территориального планирования муниципального района и генеральные планы поселений и городских округов включают в себя положения и территориальном планировании (текстуальная часть) и соответствующие карты (схемы), в том числе карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. В целях утверждения перечисленных документов осуществляется подготовка материалов по их обоснованию.

Следовательно, данные документы можно условно разделить на две части – утверждаемую и обосновывающую (последняя не утверждается).

Утверждаемая часть содержит:

- текстовые материалы – положения о территориальном планировании (цели и задачи территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию, указание на последовательность их выполнения);

- графические материалы – карты (схемы), на которых отображаются границы соответствующего муниципального образования; границы земель различных категорий внутри муниципального образования; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (например, при подготовке генеральных планов, – объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа) и др.

Материалы по обоснованию проектов документов территориального планирования также делятся на текстовую и графическую форму.

Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме включают в себя:

1) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию;

3) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

4) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ч.6 ст.19 Кодекса).

Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя ту же самую информацию, а также анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития (ч.8 ст.23 Кодекса).

Графическая часть материалов по обоснования проектов схем территориального планирования муниципального района:

Утверждённые документы территориального планирования (как и их проекты) подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, причём в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов. На наш взгляд, это позволяет сделать вывод о статусе этих документов как нормативно-правовых актах со всеми вытекающими из этого последствиями, в первую очередь – их общеобязательность.

Порядок подготовки и утверждения документов территориального планирования принципиально определён в Градостроительном кодексе. Данный порядок, который, по нашему мнению, является общим для документов территориального планирования на муниципальном уровне по следующим причинам.

Применительно к генеральным планам, Кодекс определяет, что решение о подготовке проекта принимает глава местной администрации поселения или городского округа. Представляется, что решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района также принимает глава местной администрации муниципального района.

Единственное отличие заключается в том, что при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района не проводятся публичные слушания (ср.: ч.2 ст.20 и ч.3 ст.24 Кодекса). Участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности (абз.6 ст.2 Кодекса) в данном случае реализуется путём предоставления права заинтересованным лицам представить свои предложения по проекту схемы в соответствующий орган местного самоуправления.

Требования Закона о МСУ к определению границ муниципальных образований обусловливают и новые подходы к подготовке документов территориального планирования (и градостроительного зонирования).

До принятия Закона о МСУ и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения, как мы выяснили выше, относилась к категории земель поселений. Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района (М 1:50000 – 1:25000) и/или уровня субъекта РФ (М 1:200000 – 1:50000) – п.3.1.4.; 3.1.3. Инструкции. В масштабе генерального плана (М 1:25000 – 1:2000) данные территории не рассматривались.

Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план будет разрабатываться не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию.

С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса).

Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет.

Случаи согласования можно разделить на 4 группы – в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования – Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район.

В первом случае, проекты и схем территориального планирования муниципальных районов, и генеральных планов подлежат согласованию, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.

При затрагивании интересов субъекта РФ, проекты и схем территориального планирования муниципальных районов, и генеральных планов подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах которого находится муниципальный район, поселение или городской округ, в случаях, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Что касается соседних муниципальных образований, то проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований. Такое же согласование происходит при подготовке схемы территориального планирования муниципального района – с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, имеющих общую границу с муниципальным районом.

Четвёртая группа. Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, в случае, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение границ земельных участков, находящихся в собственности поселений, а также в части учета правил землепользования и застройки и содержащихся в генеральных планах поселений положений о территориальном планировании. Проект генерального плана поселения подлежит согласованию с органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение, в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании.

Абсолютно во всех перечисленных случаях согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения муниципального района, поселения или городского округа, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанные территории, соответственно, России, субъекта РФ, соседнего муниципального образования, муниципального района по отношению к поселениям, в него входящим, и поселения по отношению к муниципальному району.

Кодекс определяет максимальные сроки:

- согласования документов территориального планирования: не более 3-х месяцев со дня направления соответствующим органом местного самоуправления проекта документа территориального планирования на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и/или орган местного самоуправления. При несогласии с проектом документа территориального планирования в течение 30-ти дней со дня истечения установленного срока согласования создаётся согласительная комиссия, срок работы которой не может превышать – 3-х месяцев. Соответственно, срок согласования проекта документа территориального планирования – в общем порядке – не более 3-х месяцев; с созданием согласительной комиссии – не более 7-ми месяцев;

- государственной экспертизы проектов документов территориального планирования: не более 6-ти месяцев. Градостроительный кодекс 2004 года содержит очень важную норму о значении государственной экспертизы: направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования (ч.6 ст.29 Кодекса). По сути, институт государственной экспертизы проектов территориального планирования теряет смысл, если при отрицательном заключении орган местного самоуправления вправе утвердить проект;

- публичных слушаний (только по проектам генеральных планов поселений и городских округов): от 1-го до 3-х месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Одной из особенностей территориального планирования является то, что теперь после утверждения документа территориального планирования необходимо в трёхмесячный срок утвердить план реализации документа, в котором определяются дальнейшие действия администрации в области градостроительной деятельности (необходимость подготовки и сроки подготовки других документов – правил землепользования и застройки, документации по планировке, проектной документации), а также финансово-экономическое обоснование реализации документа территориального планирования (ст.22, 26 Кодекса).

План реализации – это документ планирования использования бюджетных средств по объёмам выделения, приоритетным объектам и срокам строительства объектов капитального строительства местного значения, согласно генеральному плану или схеме территориального планирования муниципального района. План реализации «зависим» от бюджета; местный бюджет планируется и утверждается каждый финансовый год; соответственно, план реализации корректируется в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования по реализации решений генерального плана или схемы территориального планирования.

План реализации утверждается главой местной администрации, то есть это документ «мобильный», в него намного проще внести изменения, чем в генеральный план или схему территориального планирования.

Кодекс даёт только общие представления о плане реализации

Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти различного уровня. На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст.8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки:

- обеспечение устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования;

- планирование размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов РФ, нескольких муниципальных образований

- планирование размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;

- установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти:

-- федеральные органы исполнительной власти – органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

-- органы исполнительной власти субъекта РФ – органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

-- органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ – органы местного самоуправления;

-- органы местного самоуправления – органы местного самоуправления (ч.2 ст.27 Кодекса).

Инициатива подготовки документа (-ов) территориального планирования может исходить, соответственно, от органа власти любого уровня.
Порядок совместной подготовки документов территориального планирования показан на Схеме 4.

Градостроительному зонированию в Градостроительном кодексе 2004 года посвящена Глава 4. 

Статья 1 Градостроительного кодекса определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативно-правовым актом органов местного самоуправления (для Москвы и Санкт-Петербурга – органов государственной власти) и которым устанавливаются вышеуказанные территориальные зоны с градостроительными регламентами, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п.8 ст.1 Градостроительного кодекса).

Территориальные зоны, согласно п.7 ст.1 Градостроительного кодекса, это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Наконец, градостроительные регламенты – это устанавливаемые в пределах границ соответствующих территориальных зон: 1) виды разрешённого использования земельных участков и других объектов недвижимости; 2) предельные размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции; 4) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 Градостроительного кодекса).

Другими словами, градостроительное зонирование представляет собой деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования – градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки .

В пунктах 1 и 2 статьи 31 Градостроительного кодекса определена область применения правил землепользования и застройки (по сути – объекты градостроительного зонирования) – территории поселений, городских округов, части территорий поселений и городских округов.

Также Кодекс допускает возможность разработки правил землепользования и застройки и на межселенных территориях, но только в случаях планирования застройки таких территорий.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1. Порядок их применения и внесения в них изменений.

2. Карту градостроительного зонирования.

3. Градостроительные регламенты (п.2 ст.30 Градостроительного кодекса).

1. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменении содержит положения 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений и дополнений в правила землепользования и застройки; 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (п.3 ст.30 Градостроительного кодекса).

2. На карте градостроительного зонирования отображаются границы территориальных зон, их кодификация и нумерация. Принципы установления этих зон определены в ст.34 Кодекса.

Статья 35 Кодекса перечисляет виды и состав территориальных зон. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов (п.1). Органы местного самоуправления имеют право устанавливать иные виды территориальных зон с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.15 ст.35 Кодекса).

3. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п.1 ст.36 Кодекса).

Заключение

Необходимость принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года была вызвана в том числе реформированием системы местного самоуправления РФ. Градостроительный кодекс РФ 1998 года совершенно не отвечал требованиям новой организации местного самоуправления, установленной Законом о МСУ. Принципы организации местного самоуправления, заложенные в Законе, обусловили во многом принципиальные изменения как в градостроительном законодательстве, так и – в перспективе – в практике градостроительного проектирования. Насколько уживутся эти новшества, окажутся жизнеспособными, а главное – насколько территориальное планирование станет действительно планированием развития территории, покажет как сама реформа местного самоуправления, так и развитие (совершенствование) градостроительного законодательства.

Департамент строительства и ЖКХ Мурманской области

ноябрь 2006 г.

СТРОИТЕЛЬСТВО И ЖКХ 

Еще статьи на тему "территориального":

Юбилей Мурманского территориального центра медицины катастроф

О территориальном планировании в Мурманской области

Заседание территориального рыбохозяйственного совета Мурманской области

Министерство территориального развития Мурманской области: важная информация для строителей

Положение о министерстве строительства и территориального развития Мурманской области

Встреча в министерстве строительства и территориального развития Мурманской области