Проведение экспертизы - дело государственное

Серьезным вопросом является проведение государственной экспертизы проектной документации

Круглик Сергей Иванович, руководитель Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

Централизация беспокоит власти на местах, а фактически предоставляемая самостоятельность пугает еще больше. За несколько лет экспериментов специалистам Росстроя удалось найти оптимальный вариант построения системы проведения государственной экспертизы проектной документации, предусмотрев отвечающее принципу федерализма единство проводимой линии и использование опыта экспертов регионального уровня на вверенных им территориях.

В связи с реализацией национального проекта «Доступное и комфортное жилье» проявились и потребовали решения многие структурные и административные проблемы, связанные со строительством.

Серьезным вопросом является проведение государственной экспертизы проектной документации, которая осуществляется в рамках системы, унаследовавшей традиции советского времени, предусматривающей, например, ряд специализированных и ведомственных экспертиз, основанных на своих внутренних законах и регламентах.

Первый шаг в реорганизации этой системы был сделан Правительством РФ в 2000 году принятием Постановления № 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации». С его помощью должен был заработать принцип «одного окна», предусматривающий все же несколько экспертиз. К сожалению, эта инициатива не оправдала надежд, и вторая, более серьезная попытка, способная значительно усовершенствовать порядок деятельности в отрасли, была предпринята в 2006 году путем внесения изменений в Градостроительный кодекс.

После этих новшеств с 1 января 2006 года изменился предмет государственной экспертизы проектной документации, сроки и процедуры ее проведения, уменьшился ее объем. Прежде эта экспертиза находилась в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. федеральный центр полностью отвечал за ее качество по своим объектам, а субъекты Федерации - по своим. С 1 января 2007 года вступила в силу норма по созданию единой государственной экспертизы проектной документации, по которой новая система будет работать на двух уровнях - на федеральном и уровне субъектов РФ. Принятый закон определил перечень объектов, по которому Российская Федерация делегирует право на проведение государственной экспертизы своим субъектам, оставляя за собой проведение экспертизы по наиболее крупным и серьезным объектам, а также контролирующие функции, и в случае неудовлетворительной работы лишает его полномочий, переводя их в сферу своей компетенции.

Принятый закон определил перечень объектов, по которому Российская Федерация делегирует право на проведение государственной экспертизы своим субъектам, оставляя за собой контролирующие функции, и в случае неудовлетворительной работы лишает его полномочий, переводя их в сферу своей компетенции. На федеральном уровне остается экспертиза по наиболее крупным и серьезным объектам.

В ходе экспертизы выявляется соответствие проектной документации, подготовленной застройщиком, санитарно-эпидемиологическим, экологическим нормам, правилам государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также оцениваются результаты инженерных изысканий.

Формирование правового поля в этой сфере еще не завершено, для этого необходимы разработка и принятие ряда нормативных правовых актов на уровне Правительства РФ и Министерства регионального развития РФ. Для функционирования двухуровневой системы Министерством регионального развития должны быть приняты нормативно-правовые документы, обеспечивающие базис реализации полномочий в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий. А его составляют:

1. Регламент согласования Росстроем структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, которые будут проводить такую экспертизу;

2. Порядок осуществления Росстроем контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий.

Градостроительный кодекс и проект постановления Правительства «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размере и порядке взимания платы за ее проведение» определили два полномочия, возложенных на Росстрой и демонстрирующих «двухуровневость» системы.

Согласно этим документам, Росстрой наделяется двумя полномочиями. Во-первых, он является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на проведение государственной экспертизы. Государственные услуги по проведению госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий будут осуществляться подведомственным федеральным учреждением Росстроя - Главным управлением государственной экспертизы (Главэкспертиза России).

В рамках новой системы Росстрой будет проводить на федеральном уровне только экспертизу проектной документации по строительству.

Их специфичность может состоять:

* в территориальном расположении - это нахождение на территории двух и более субъектов России, в исключительной экономической зоне РФ, на российском континентальном шельфе, во внутренних морских водах и территориальном море России;

* в особом статусе - это объекты обороны и безопасности либо сведения о них являются государственной тайной, объекты культурного наследия федерального значения, а также особо опасные, технически сложные и уникальные объекты.

В некоторых случаях по решению Президента России компетенция на проведение государственной экспертизы на федеральном уровне может передаваться другим федеральным органам исполнительной власти, прежде всего это Министерство обороны.

Второе полномочие Росстроя заключается в осуществлении контроля и надзора за реализацией субъектом РФ делегированного полномочия по проведению госэкспертизы необходимых проектных и иных документов. При этом будет оцениваться эффективность проведения экспертизы субъектами РФ по закрепленным за ними объектам и проверяться соответствие федеральному законодательству нормативного регулирования в этой области.

Алгоритм действий Росстроя при выполнении этого полномочия можно представить в виде такой последовательности: первоначально согласовывается структура органа исполнительной власти субъекта РФ в области проведения государственной экспертизы проектной документации, а затем осуществляется контроль за его работой.

В процессе согласования определяется, сможет ли предлагаемая структура реально и на должном уровне проводить такую экспертизу. Необходимым условием для положительного решения является то, что данный орган не будет выдавать экспертные заключения и одновременно с этим предоставлять услуги по подготовке документации, предназначенной для экспертизы.

Важный момент состоит в том, что с юридической точки зрения полномочия передаются органу исполнительной власти, а не его структурному подразделению. Поэтому на согласование представляют правовой акт, определяющий структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, проект структуры органа исполнительной власти, который будет осуществлять делегируемые полномочия в области экспертизы проектной документации, и проект положения об этой структуре.

Госэкспертизу на региональном уровне, точно так же, как и на федеральном, может проводить подведомственное органу исполнительной власти государственное учреждение.

В этом случае для согласования структуры предоставляются также учредительные документы и его структура (или проекты таких документов).

Процесс согласования начинается с обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Этот руководитель будет нести ответственность за организацию деятельности по реализации делегированных полномочий в области проведения государственной экспертизы проектной документации и за их исполнение.

На рассмотрение обращения отводится 30 дней, после чего Росстрой выносит решение о согласовании структуры органа исполнительной власти субъекта РФ либо отказывает в этом, если установлено, что предлагаемая структура не отвечает формальным юридическим требованиям или не может быть обеспечена независимость и беспристрастность экспертных функций. В случае предоставления недостоверной информации или неполного пакета документов обращение не принимается, а выступить с ним повторно можно после устранения замечаний.

Вторая миссия Росстроя в отношении субъектов заключается в исполнении контрольных функций за делегированным полномочием. В первую очередь они состоят в надзоре за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ в области государственной экспертизы федеральному законодательству. Для такой проверки органы региональной исполнительной и законодательной власти направляют в Росстрой копии этих актов в течение двух недель после их принятия, а при выявлении несоответствия федеральный орган выдает предписание, обязывающее их отмену или доработку.

Во-вторых, производится оценка полноты и качества осуществления органами государственной власти субъектов Федерации переданных полномочий по организации и проведению государственной экспертизы.

Она осуществляется в виде инспекционных и выборочных проверок, анализа отчетов, предоставляемых два раза в год. Инспекционные проверки могут носить плановый характер - один раз в год - и внеплановый - при возникновении каких-либо коллизий. К таким «нештатным» ситуациям относятся проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, установление фактов представления уполномоченным органом (организацией) недостоверной информации об осуществляемых полномочиях, систематическое нарушение сроков предоставления отчетности, обращение заинтересованных лиц о нарушениях законодательства, а также получение иной информации о нарушениях.

Выборочными проверками определяется качество заключений государственной экспертизы. В этом случае выявляется соответствие конкретного заключения установленным формальным требованиям к составу и содержанию. В исключительных случаях проверяется, отвечает ли суть выданного экспертного заключения документации, предоставленной на экспертизу.

Еще одной формой проведения оценки выполнения возложенных полномочий является рассмотрение обращении заинтересованных лиц в случае нарушении законодательства РФ в области государственной экспертизы проектной документации со стороны регионального органа. Это является своего рода досудебным обжалованием решений органов государственной власти.

При ненадлежащем выполнении уполномоченным органом своих функций по экспертизе Росстрой выдает предписания об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Предписания могут признавать недействительными выданные заключения и предусматривать проведение повторной экспертизы в новые сроки, отменять решения о непринятии документов на государственную экспертизу и назначать сроки повторной проверки документов для определения возможности ее проведения. В случаях превышения сроков выдачи экспертных заключений Росстрой их устанавливает. Все эти предписания являются обязательными для исполнения уполномоченным органом государственной власти субъектов РФ.

В исключительных ситуациях Росстрой имеет право обратиться в Правительство РФ с тем, чтобы временно лишить орган государственной власти субъекта РФ полномочий по проведению государственной экспертизы проектной документации. Среди них систематическое неисполнение предписаний Росстроя и нарушения требований законодательства Российской Федерации в области государственной экспертизы проектной документации при исполнении переданных полномочий.

Форс-мажорным обстоятельством для применения такой санкции являются случаи, когда из-за несоответствия проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий установленным требованиям при положительном заключении госэкспертизы люди лишаются жизни или приносится вред их здоровью, наносится ущерб личному или принадлежащему какой-либо организации имуществу.
За это субъект РФ может быть привлечен к субсидиарной ответственности.

Несмотря на то что определена схема действий и нет препятствий правового характера для согласования структуры органа государственной власти субъектов РФ и передачи ему полномочия в области проведения государственной экспертизы проектной документации, эту процедуру прошли только 4-5 регионов. В связи с этим уже известно о нескольких обращениях в суды с целью оспорить экспертное заключение, т.к. оно было выдано органом, не обладающим на то полномочием.

Для начала функционирования новой системы не должно возникнуть кадровых проблем, потому что для работы в таких органах предусмотрено привлечение региональных специалистов ведомственной и специализированных экспертиз, а также филиалов Главгосэкспертизы, если будут приниматься решения об их ликвидации. Для обеспечения должного уровня экспертных процедур предполагается введение системы профессиональной аттестации государственных экспертов, которая существовала в Госархстройнадзоре.

Введение двухуровневой системы дает субъектам определенную самостоятельность еще в одной из сфер государственных дел, однако уже были случаи отказов субъектов РФ от полномочий в этой сфере. Такой вариант не был предусмотрен, и сейчас требуется соответствующая доработка. В данный момент изъятие этих полномочий должно проводиться на правительственном уровне по представлению Росстроя, к которому потом они и переходят для исполнения. По установленному порядку в качестве причины должно указываться ненадлежащее исполнение полномочий. Остается надеяться, что у руководства субъектов России хватит смелости взять на себя ответственность в этом вопросе и не отказываться от вверенных полномочий.

Журнал "СЕВЕР строительный" 1 квартал 2007 г.