Общепризнанно, что жилищная политика стран Северной Европы  является наиболее социально эффективной

Новикова Н.А. н.с. Отдела социальной политики на Севере ИЭП КНЦ РАН

Realization of municipal policy in the housing sector in the countries of the European North

The article discusses priorities and practices of realization of municipal policy in the housing sector of the countries of the European North.

Страны Северной Европы характеризуются тем, что, несмотря на сложные климатические условия, схожие с российским Севером, обеспечили своим гражданам высокий уровень жизни, в том числе хорошие жилищные условия. Общепризнанно, что жилищная политика стран Северной Европы (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция) является наиболее социально эффективной, так как она практически решила задачу обеспечения большинства граждан жильем хорошего качества. В число основных факторов, обеспечивающих успех жилищной политики данных стран, входят: высокий уровень экономического развития, достаточно высокие доходы большинства населения, социально ориентированная политика государств и, в том числе, социальная направленность жилищной политики, высокая степень участия государства в развитии жилищной сферы, развитое гражданское сознание населения, небольшая территория. Кроме того, жилищная политика этих стран базируется на одинаковых ценностях, касающихся прав человека, прав собственности и роли государства в жизни общества. Некоторые различия обусловлены историческими особенностями развития этих стран и текущей экономической ситуацией.

Основными законами, регулирующими функционирование и развитие жилищной сферы в этих странах, являются: Конституции этих стран, законы о местном самоуправлении, жилищное законодательство, муниципальные программы, муниципальные нормативные правовые акты.

Принципы, в соответствии с которыми, фактически, развивалась жилищная сфера стран Северной Европы, содержатся в Жилищной программе ООН «Повестка дня Хабитат», принятой в 1996 году. В ней отражены принципы и желаемые направления развития жилищной политики стран-членов этой организации, основными из которых являются активное использование имеющегося жилищного фонда, поддержка производителей жилья, поддержка уязвимых групп населения [1].

В североевропейских странах, в силу их небольшого размера, федеральная и муниципальная жилищная политика непосредственно взаимодействуют между собой. Каждая страна имеет уровень центрального правительства и три уровня местных правительств - регион, округ или графство, коммуна. Закрепление функций за определенным уровнем правительства дает ему право выбирать способ предоставления тех или иных услуг. Правительство может организовать их производство как на государственных (или муниципальных), так и на частных предприятиях. Для этих стран характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах [2].

Распределение полномочий между различными уровнями власти в отдельных странах Северной Европы [2].

Условные обозначения: Ц - уровень центрального правительства; Р - уровень регионального правительства; О - уровень округа или графства; К - уровень коммуны.

Источник: С.Н. Найден. Общественные блага и коммунальные услуги, М., 2004. С. 70.

Жилищная политика включает в себя методы и формы обеспечения граждан жильем, регулирование жилищных правоотношений, развитие строительного комплекса. Целью жилищной политики стран Северной Европы является желаемое и безопасное жилье для всего населения. Национальное правительство и местные органы власти несут основную ответственность за обеспеченность населения жильем, а частный сектор ответственен в тех сферах, где он функционирует эффективно. Можно утверждать, что жилищная проблема в североевропейских странах была полностью решена при помощи муниципального строительства и муниципальной формы собственности на жилищный фонд. Частная форма на жилую собственность получила распространение в условиях высокой обеспеченности жилой площадью.

В североевропейских странах существуют три законодательно установленные формы прав собственности на жилье: опосредованное право собственности, прямое право собственности и аренда. Основной формой опосредованного права собственности в скандинавских странах является кооперативная собственность. Сектор арендуемого жилья представлен двумя группами: частный, доходный сектор и общественно-социальный арендный сектор [1].

Таблица - Распределение жилищного фонда по категориям собственности

Источник: Ясин Е.Г. Политическая экономия реформы ЖКХ/ М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006. - С.12.

Мы видим, что преобладает прямая собственность домохозяйств на жилье, но в Исландии, Дании и Норвегии существуют частные квартиры в многоквартирных домах, а в Швеции и Финляндии - нет. Все большее число трудоспособного, особенно молодого населения, выбирает не прямую собственность, а аренду жилья, которая позволяет легко перемещаться вслед за рабочими местами.

В большинстве стран Западной Европы многоквартирные дома - это, преимущественно, арендные дома (муниципальные и частные) или кооперативы. Доля кондоминиумов составляет от 5 до 10 %. Лишь в Финляндии практически все не частные односемейные дома по международной статистике относят к кондоминиумам, но, на самом деле, здесь домовладельцами являются акционерные общества. Эта форма действительно близка кондоминиуму, но все же не кондоминиум [3].

Местные власти стран Северной Европы имеют четкое представление о потребностях жилищного хозяйства на своей территории и путях их удовлетворения. В то же время местные власти не обязательно должны управлять жилищным фондом через принадлежащие им учреждения.

Существуют различные варианты:

они могут пользоваться услугами сторонних организаций;

общественных организаций по содержанию жилищного фонда и других типов общественных компаний, которые должны стать владельцами и управляющими общественным арендным жилищным сектором;

передавать в собственность арендаторов небольшую часть арендуемого жилищного фонда.

Институты, занимающиеся содержанием общественного жилищного фонда, представляют собой большие и малые компании, централизованные и децентрализованные организации с различными формами участия самих жильцов. Главное, что они должны соответствовать муниципальной политике, требованиям съемщиков с учетом эффективности и стоимости. Для местных органов самоуправления характерной является система займов, которые идут на финансирование капиталовложений в коммунальную сферу, на создание платных услуг. Расходы по уплате процентов по займам включаются в стоимость оказания услуг [2].

Строительству и функционированию социального жилья в североевропейских странах уделяется большое внимание. Эти вопросы являются предметом внимания государственной и местной политики. В результате, даже люди с небольшими доходами и безработные в состоянии арендовать жилье, вполне приемлемое по своим размерам, качеству и стоимости. Спрос на жилье для населения с высокими и выше среднего доходами в этих странах удовлетворен. Жилищные проблемы чаще всего стоят перед социально незащищенными слоями населения. Наблюдается некоторая нехватка социального жилья с низким уровнем эксплуатационных расходов [1].

Важное место в жилищной политике этих стран занимают вопросы регулирования уровня арендной платы, поскольку социальная ответственность государств за обеспечение достойных условий жизни для социально незащищенного населения является одним из приоритетов социальной политики.

Государственная жилищная политика в странах Северной Европы в настоящее время направлена также на поддержку кооперативных форм строительства и модернизации жилья, некоммерческих домов с квартирами, предоставляемыми в аренду, на правовое регулирование проживания жильцов арендуемых квартир. Уделяется также большое внимание вопросам снижения ресурсоемкости жилья во всех северных странах и использованию альтернативных источников энергии.

Важнейшей задачей муниципалитетов этих стран является развитие городской среды, которая включает в себя территориальное планирование и формирование городской инфраструктуры. С целью влияния на частный рынок создаются муниципальные программы обеспечения качества внешней окружающей среды, в которых показаны примеры желаемых архитектурных форм, дизайн окружающей среды и ее детали. Эта информация о мнении муниципалитета, главным образом, по эстетическим вопросам дизайна, должна уважаться инвесторами [4].

Исторически сложилось так, что муниципалитеты в этих странах являются самыми большими землевладельцами, поэтому они имеют возможность оказывать большое влияние на развитие городов, стоимость аренды земли через местную земельную политику. Предыдущие десятилетия строительство осуществлялось муниципальными строительными организациями. Сегодня муниципалитеты объявляют тендеры на строительство для частных строительных компаний. При этом муниципалитеты оплачивают наибольшую часть расходов по созданию и поддержанию местной инфраструктуры. Лишь в последние десятилетия часть расходов стали переносить на владельцев участков.

Во всех североевропейских странах муниципалитеты отвечают за улучшение условий проживания населения, координацию жилищного строительства и реконструкцию. Муниципалитеты Финляндии, Норвегии и Швеции реализуют эту задачу через принятие ежегодной программы жилищного обеспечения. С помощью этих программ происходит координирование деятельности муниципалитета в планировании инфраструктуры и городского развития [1]. Наличие в муниципальной собственности арендного жилья, связывается с необходимостью предоставления жилья социально незащищенным группам населения, но поддержка оказывается и таким образом, что таким группам населения выделяются субсидии на оплату жилья в частном секторе. В Дании, Исландии и Норвегии муниципалитетам принадлежит от 1% до 4% жилого фонда, в то же время, в Швеции эта цифра доходит до 23%. В Дании низкий уровень муниципальной собственности связан с тем, что некоммерческие компании арендного жилья находятся не в собственности муниципалитета, а в собственности жильцов. Муниципалитеты здесь могут использовать свои номинальные права для выбора жильцов для 25% квартир, поскольку муниципалитеты играют большую роль в финансировании строительства некоммерческого арендного жилья. В Исландии и Норвегии низкий уровень муниципальной жилой собственности связан с проводимой там политикой по стимулированию создания кооперативного жилищного фонда [4].

С целью повышения доступности жилья и уменьшения затрат на строительство жилья для последующей аренды или для собственного пользования установлены различные формы дотаций и налоговых льгот, что в свою очередь влияет на уровень расходов на содержание жилищного фонда и размер квартплаты. Для малоимущих семей уровень квартплаты, который бы обеспечивал все затраты на содержание, несмотря на дотирование строительства неприемлем, поэтому в этих странах еще в 70-е годы стали выплачивать жилищные пособия. Их распространение было связано и с некоторым ограничением дотаций на строительство, считавшихся экономически малоэффективными, а также с постепенным переходом от концепции низкой административно регулируемой квартплаты к концепции экономичных квартплат, покрывающих затраты на содержание зданий.

В странах Северной Европы право на получение жилищного пособия и его размер зависят от уровня доходов на каждого члена семьи; уровня квартплаты в соотношении с расходами владельца-нанимателя квартиры или дома. В Дании, Финляндии и Швеции применяется также дополнительный критерий, связанный с количеством человек в семье. Жилищные пособия, особенно в Швеции, являются также поощрением к проживанию в таких жилых помещениях, которые в обществе считаются стандартом. Жилищное пособие не может получить семья с низким доходом, но нанимающая квартиру непропорционально маленькую по отношению к количеству человек, составу семьи, или квартиру слишком низкого стандарта. Это стимулирует жителей даже с низкими доходами улучшать свои жилищные условия.

Доля семей, получающих жилищные пособия в Дании, составляет 26%, более 10% в Швеции и Финляндии, причем пенсионеры получают пособие в 2 раза выше, чем обычные жители. В европейских странах средства на жилищные пособия выделяются из государственного бюджета, реже и в меньшей степени - из бюджетов местного самоуправления. В Дании, например, из государственного бюджета возмещается 40% расходов, понесенных муниципалитетами на жилищные пособия. В Швеции, в зависимости от вида пособия (правительственное, правительственно-муниципальное, муниципальное) - от 20 до 100% [5]. Жилищные пособия являются важнейшим механизмом жилищной политики, повышающим доступность жилья для всех категорий жителей, что, в то же время, стимулирует жителей улучшать свои жилищные условия.

Таким образом, можно сделать вывод, что во всех североевропейских странах для развития жилищной сферы используются не только рыночные, но и государственные методы регулирования. Эти методы касаются таких направлений, как политика дотаций для решения проблем строительства, модернизации, ремонта и эксплуатации жилья, защиты квартиросъемщиков от необоснованно высоких ставок арендной (квартирной) платы, оказание помощи конкретным группам населения. Муниципальная политика в жилищной сфере этих стран направлена на улучшение условий проживания населения, что включает в себя как обеспечение жильем всего населения, так и поддержку для определенных категорий населения строительства и оплаты жилья, развитие жилищной сферы и жилой среды муниципального образования.

Планирование, строительство жилья, координирующая деятельность по дизайну жилищ и окружающей среды, создание и поддержание в хорошем состоянии местной инфраструктуры, реконструкция и модернизация жилищ, активная земельная политика, политика управления недвижимостью, поддержка социально незащищенных групп населения - все это важнейшие виды деятельности муниципальной политики в жилищной сфере. При этом следует подчеркнуть, что главным фактором социального развития на местном уровне, в том числе и осуществления жилищной политики, является социально ориентированная государственная социальная политика, осуществляемая в странах Северной Европы [7].

Литература:
1. Залкинд Л.О., Торопушина Е.Е. Жилищная политика в России: северное измерение. - Апатиты: изд. Кольского научного центра РАН, 2009, стр. 7 - 47.
2. Найден С.Н.. Общественные блага и коммунальные услуги, М., 2004. С. 70.
3. Бессонова О.Э. Новая жилищная модель как антикризисная мера //Регион: экономика и социология, 2010, № 2, стр.70, 82.
4. Ясин Е.Г. Политическая экономия реформы ЖКХ/ М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006. - С.12.
5. Жилищная политика местных властей: уроки западно-европейского опыта и реформы в России, 1998, С- Пб., «Наука», стр.112-120.
6. Боньчак-Кухарчик Е. Социальная помощь в жилищной сфере. URL: https://www.ranj.ru/index.
7. Рябова Л.А. Местные сообщества планетарного Севера: тренды и факторы социального развития. // Север и рынок: формирование экономического порядка. - №2(28) - 2011. - С. 102-107.

Содержание журнала "Север промышленный" № 2 за 2013 год