О государственной экспертизе проектной документации

Об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации

Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на эксплуатацию объекта, стать собственником объекта и использовать его для собственных нужд или возмездно распорядиться им в пользу других лиц.

Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в случае, когда проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором кровно заинтересован застройщик. Проверка проектной документации может выполняться разными субъектами.

Проверку могут осуществлять частные лица - застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители уполномоченных органов публичной власти - органов государственной экспертизы проектной документации.

Здесь возникает вопрос об имущественной ответственности, а также о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации.

Прежний Градостроительный кодекс РФ определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. Новый Градостроительный кодекс РФ определяет, что не во всех случаях, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в части 2 статьи 49).

Оказывается, что ответ на поставленный вопрос не может быть найден без разрешения другого важного вопроса - об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Вопрос об имущественной ответственности по необходимости возникает как логический результат следующих положений:

- государственная экспертиза - это один из многих видов проверки, который отличается от других видов проверки только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а представитель публичной власти - уполномоченный государственный орган. Содержание этого вида проверки, как и всех других, состоит в установлении факта наличия соответствия проектной документации законодательно установленным требованиям;

- предположим, что соответствие установлено, тогда процесс может продолжаться: выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Если ничего не происходит - нет проблем. Но предположим, в процессе строительства или по истечении некоторого срока эксплуатации объекта произошло его обрушение. Расследованием было доказано, что причина - некачественная проектная документация, ее несоответствие законодательно установленным требованиям, хотя на эту документацию было ранее представлено положительное заключение государственной экспертизы. Что означает этот факт? Это означает, что государственный орган не выполнил, или выполнил некачественно свои обязанности. С правовой точки зрения второе равнозначно первому;

- должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно - да, по той очевидной причине, что не может быть безответственного за свою деятельность государственного органа. Но безусловность такого категорического утверждения может быть априори распространена только на один из трех видов ответственности - административную ответственность. Применительно к двум другим видам ответственности - уголовной и имущественной можно говорить только с оговорками и с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас более важно разобрать вопрос об имущественной ответственности. Ответ на этот вопрос может и должен быть найден как результат обсуждения и выбора из различных возможных схем (как реально практикуемых, так и гипотетических).

Однако до того как приступить к рассмотрению таких схем, необходимо подготовить основание -зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.

Во-первых, имущественная ответственность лица (частного или публичного) в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения недвижимости, произошедшем по причине некачественной проектной документации.

Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций, а не полный их объем. Почему только их часть? Потому что в отношении ответственности субъекты экспертизы не могут быть «первым номером», они могут быть только «вторым номером».

Природа экспертизы состоит в том, что это посредническая деятельность. Экспертиза - это посредничество между разработчиком проектной документации и публичной властью, которой эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы состоит в том, чтобы предоставить разработчику «помощь со стороны».

Разработчик - это главное лицо, которое первым обязано обеспечить соответствие проектной документации установленным требованиям как в процессе, так и по завершении ее подготовки. Поэтому в части ответственности на первом месте всегда может быть только разработчик. Он может быть единственным ответственным лицом - в случае, когда нет экспертизы. Но когда есть экспертиза, субъект проведения экспертизы может нести ответственность только после первого ответственного лица - разработчика. Вот почему в случае наличия экспертизы часть компенсаций должен выплачивать из своих средств разработчик, а другая часть выплачивается со стороны субъектов экспертизы, или субъектов представляющих экспертизу.

В третьих, в случае наличия государственной экспертизы часть компенсации выплачивается не уполномоченным органом государственной экспертизы непосредственно, а выплачивается из средств бюджета (бюджета Российской Федерации, если экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти, как это определено Градостроительным кодексом РФ), то есть из средств налогоплательщиков - всех граждан.

В четвертых, есть два способа распределения объемов выплачиваемой компенсации между двумя ответственными лицами - разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть больше, например, может быть третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу), определяемые двумя видами имущественной ответственности - солидарной и субсидиарной. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть направлен в адрес любого из ответственных лиц, например, в адрес органа государственной экспертизы.

Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. Это лицо в свою очередь может востребовать по суду от другого ответственного лица компенсировать полностью, или частично ущерб пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств, недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из бюджета - в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.

В пятых, система ответственности при проектировании не может основываться исключительно на персональном обеспечении ответственности. Имущественная ответственность «первых лиц» - разработчиков проектной документации не может быть обеспечена в полной мере средствами только этих лиц. По необходимости возникает вопрос о формировании системы обеспечения их имущественной ответственности путем:

1) страхования ответственности разработчиков проектной документации (обязательного, или добровольного, или сочетающего и обязательность и добровольность);

2) создания саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием компенсационных фондов у таких организаций.

Ни то, ни другое на данный момент в России не создано. Проект нового Градостроительного кодекса РФ содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание такой системы, но по разным причинам эти нормы были исключены из окончательного текста принятого закона.

Предложенное законопроектом решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.

В шестых, та или иная «конфигурация» системы государственной экспертизы проектной документации не может создаваться в отрыве и без учета того, как выстраивается и обеспечивается система имущественной ответственности «первых лиц» -разработчиков проектной документации, т.е. без учета задач создания механизмов страхования и саморегулирования.

Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с позиции поиска ответа на поставленный вопрос о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации.

По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы организации государственной экспертизы проектной документации - «без ответственности», «с максимальной ответственностью» и «с частичной ответственностью». Обсудив эти схемы, можно понять, какие схемы так и должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в реальные схемы посредством закрепления законодательными нормами.

Схема 1 - «без ответственности»: орган государственной экспертизы проектной документации не несет имущественной ответственности.

Такая схема существовала до вступления в силу нового Градостроительного кодекса РФ. Это означает, что при такой схеме в случае наступления обрушения объекта, произошедшего по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы, то есть по причине невыполнения таким органом своих прямых обязанностей:

1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы обязательно понесут административную ответственность и могут понести уголовную ответственность - в случае особо тяжелых последствий;

2) компенсации утраты имущества пострадавшим лицам со стороны государства, которое фактически стало виновником обрушения объекта, не произойдет;

3) по формальным требованиям компенсацию утраты имущества пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но очевидно, что он не в состоянии будет предоставить такую компенсацию, а утратившие имущества лица ее не получат;

4) фактически получается, что государство участвует, но ни за что не отвечает, перекладывая основную ответственность (кроме символической ответственности административного характера и уголовной ответственности должностных лиц - в экстраординарных случаях) на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по вине государства, гражданах.

Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет внушить уважение к самому себе со стороны граждан. Отныне такая схема перестала действовать в России.

Схема 2 - «с максимальной ответственностью»: государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. В зависимости от способа обеспечения имущественной ответственности органа государственной экспертизы эта схема может иметь две разновидности, когда устанавливается:

1) солидарная имущественная ответственность (схема 2а) или

2) субсидиарная имущественная ответственность (схема 26). Аналитическая проверка возможности существования схемы 2а приводит к следующему. Как было показано выше, экспертиза – это вторичная посредническая деятельность. Солидарная имущественная ответственность - это «ответственность на равных» с лицами, осуществляющими первичную деятельность – разработчиками проектной документации.

Очевидно, что такая схема не вполне логична и сомнительна с точки зрения справедливости. Неверно было бы возлагать такую же ответственность на второстепенных посредствующих лиц, которые помогают главным лицам. Очевидно, что их ответственность не может быть одинаковой, но должна быть разной. Если так, то орган государственной экспертизы не должен нести солидарную ответственность, но должен нести субсидиарную ответственность. Поскольку это так, то данная схема 2а остается гипотетической и непригодной для утверждения законодательными нормами. Поэтому необходимо рассмотреть возможность реализации схемы 26, когда имеется субсидиарная имущественная ответственность органа государственной экспертизы и государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Возможность законодательного утверждения последнего положения должна быть оценена с двух позиций.

Во-первых, государственная экспертиза - это «страховка разработчика» со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть, экспертиза - это всегда дублирование. Очевидно, что дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом, то есть за счет всех граждан-налогоплательщиков обеспечивать такую ответственность.

При этом государство как бы говорит, что оно тотально не доверяет и будет тотально контролировать всех проектировщиков, что бы они ни делали. Имея в виду и первое, и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Необходимо однозначно признать, что не должно государство претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу применительно к проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить только о некоторой части объектов, то есть, возможна только схема «с частичной ответственностью», которая рассматривается ниже. Схема 3 - «с частичной ответственностью». Это именно та схема, которая ранее отсутствовала и которая была введена новым Градостроительным кодексом РФ. Напомним, что согласно части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ не должна впредь проводиться государственная экспертиза применительно к следующим пяти видам объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.

Применительно к схеме «с частичной ответственностью», ныне зафиксированной федеральным законом, возникает необходимость с позиций оценки возможностей перспективного развития законодательства обсудить вопрос о том, где все-таки могла бы или должна быть та граница, которая определит сферу деятельности федерального органа государственной экспертизы проектной документации. Здесь есть два варианта, когда под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к следующим объектам:

- вариант 1 - два вида объектов: а) объекты особо опасные, технически сложные и уникальные и б) объекты, которые не являются особо опасными, технически сложными и уникальными за исключением объектов, определенных частью 2 статьи 49 ФЗ-190. Это именно тот вариант, который определен Градостроительным кодексом РФ;

- вариант 2 - только один вид объектов, объекты особо опасные, технически сложные и уникальные. Второй вариант был предложен в проекте Градостроительного кодекса РФ, но не был принят федеральным законодателем. Между тем, логика этого варианта отражает простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации, который по объективным основаниям рано или поздно должен быть утвержден в законодательстве и практике проектирования. Этот принцип состоит в том, что государство должно «помогать» частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, оставляя другие ординарные случаи на ответственность участников рынка проектирования и строительства. Такими особыми случаями и должны быть случаи проверки проектной документации на строительство особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных объектов при том, что государство будет нести обеспеченную федеральным бюджетом имущественную субсидиарную ответственность за результаты такой проверки.