Состояние современного законодательства в сфере гарантий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера

Чернова Майя Борисовна, кандидат юридических наук, консультант - юрист управления законопроектной деятельности Министерства юстиции Мурманской области.

Закончила Юридический институт (Санкт-Петербург), в 2001 году поступила в аспирантуру Института Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2006 году защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Работала в органах местного самоуправления муниципального образования город Мурманск, органах исполнительной власти Мурманской области. Преподавательская деятельность с 2003 года в Мурманском институте экономики и права, Мурманском филиале НОУ «Юридический институт (Санкт-Петербург)», Филиале ФГОУ ВПО «Северо-Западная Академия государственной службы».

Состояние современного законодательства в сфере гарантий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, вызывает огромное количество вопросов.

Прежде всего, это связано с очевидным для всех фактом - районы Крайнего Севера постепенно утрачивают свой особый статус. В этой связи представляет интерес анализ законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере на предмет выявление причин и возможных последствий происходящих изменений.

Государство всегда признавало необходимость освоения и развития северных территорий. В целях привлечения на работу в данные регионы как можно большего количества людей еще в довоенный период были приняты ряд нормативных правовых актов, устанавливающих для них льготы. На период ВОВ предоставление льгот было приостановлено, но уже с 1 августа 1945 года Указом Президиума Верховного Совета СССР «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» довоенные льготы стали предоставляться вновь: надбавки, обеспечение жильем, дополнительные отпуска, бронирование жилой площади и т.д. Особая поддержка оказывалась гражданам, приезжающим на Север для работы по срочным трудовым договорам. Этот Указ действовал вплоть до 1960 года, когда был издан новый Указ Президиума ВС СССР от 10.02.1960 «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера». Работникам, переводимым, направляемым или приглашаемым на работу в районы Крайнего Севера и в местности, приравненные к районам Крайнего Севера, из других местностей страны, при условии заключения ими трудовых договоров о работе в этих районах на срок пять лет, а на островах Северного Ледовитого океана - два года, предоставлять дополнительные льготы. Указом Президиума ВС СССР от 26.09.1967 № 1908-VII «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» объем льгот с 1 января 1968 года был увеличен, а для приезжих работников, срок договоров, дающий право на получение льгот был снижен с пяти до трех лет. В те годы в СССР поездки «за длинным рублем» были достаточно популярны.

Данные меры позволяли активно осваивать районы Крайнего Севера: появились крупные города с развитой инфраструктурой, приспособленной для комфортного постоянного проживания граждан. Все больше людей выбирало постоянным местом жительства северные регионы. Рождались дети, строились детские сады и школы.

В сложный период начала 90-х возникла необходимость не столько привлечения на работу в районы Крайнего Севера, сколько сохранение достигнутой численности работающего населения, которая начала стремительно сокращаться. В этих целях был принят Закон Российской Федерации от 19.02.93 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», определявший особый статус регионов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей и связанный с ним перечень гарантий и компенсаций для граждан, выбравших местом жительства данные регионы.

Однако освоение районов Крайнего Севера требовало огромных средств. Концепция СССР в данной сфере была рассчитана на долговременные вложения, которые Российская Федерация, с учетом сложной финансово-экономической обстановки в стране, нестабильности, связанной с переходом на рыночные отношения, не могла себе позволить. Повсеместные невыплаты заработной платы, закрывающиеся предприятия, развал отлаженного механизма снабжения продовольствием и товарами народного потребления, в совокупности с тяжелыми природно-климатическими условиями проживания, вынудили население бросать квартиры, которые фактически обесценились, и уезжать в другие регионы.

В целях стабилизации ситуации был принят Федеральный закон от 19.06.96 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», который провозглашал «государственный протекционизм, направленный на создание на Севере для населения и значительной части отраслей хозяйства льготного режима развития». Однако ситуация оставалась, по-прежнему, стабильно тяжелой.

Кризис в экономике и социальной сфере северных районов Российской Федерации в этот период времени достиг критических размеров - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в своем Постановлении от 15.05.97 № 163-СФ «О критической ситуации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» констатировал, что «снижаются объемы производства, падает уровень жизни людей, закрываются предприятия, растет отток наиболее квалифицированных специалистов. Северные районы... оказались в ситуации, когда большинство из них поставлено на грань выживания, а ряд районов находится уже за этой гранью». Во многом это объяснялось тем, «что проводимая в Российской Федерации экономическая политика не учитывает специфику северных территорий, особенности формирования в них рыночных отношений», а также разрушением системы государственной поддержки экономического и социального развития северных регионов.

В сложившихся условиях было предложено два пути выхода из кризиса.

Концепция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации была основана на продолжении ранее проводимой политики. Он обращал внимание «на недопустимость сокращения государственной поддержки экономики и жизнеобеспечения северных районов России и необходимость учитывать в проводимой экономической политике специфику северных территорий и особенности их перехода к рыночным отношениям» (Постановление от 15.05.97 № 163-СФ «О критической ситуации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»). Такая позиция требовала огромных расходов.

Концепция Правительства Российской Федерации была основана на пересмотре и существенном изменением системы поддержки регионов Крайнего Севера. В 1997 году было принято Постановление от 31.12.97 № 1664 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера», где отмечалась необходимость поэтапного реформирования системы государственной поддержки районов Севера. При этом среди приоритетных направлений выделялись следующие:

- усиление роли государства в развитии экономики районов Севера;

- пересмотр существующей системы гарантий и компенсаций для северян по мере формирования системы дифференцированных по регионам общегосударственных социальных стандартов;

- повышение ответственности работодателей в решении социальных проблем районов Севера;

- совершенствование межбюджетных отношений.

Такая позиция существенно отличалась от положений принятого всего за год до упомянутого Постановления Федерального закона от 19.06.96 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». 
В развитие данной концепции было принято Постановление Правительства от 07.03.2000 № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», где отмечалось, что «сложившаяся система государственной поддержки вошла в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Она недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продолжает сохранять многие черты старой административно-командной модели, в том числе... архаичный характер предоставления северных гарантий и компенсаций и чрезмерно расширенный круг их получателей» и в этой связи необходимо «сформировать целостную систему компенсаций и гарантий, адекватную рыночным требованиям» (Постановление от 07.03.2000 № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера»). Данная Концепция предусматривает реформирование системы государственной поддержки регионов Крайнего Севера вплоть до 2015 года.

Именно эта Концепция определила пути изменений законодательства Российской Федерации в сфере развития регионов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а выбранные им приоритетные направления нашли отражение на законодательном уровне. 
Реформирование системы государственной поддержки Севера началось в 2005 году с момента вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ).

Измененный статьей 26 Федерального закона № 122-ФЗ порядок обеспечения жителей северных регионов гарантиями и компенсациями отражает новую концепцию государства в сфере предоставления гарантий и компенсаций лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Прежде всего, Федеральный закон от 19.06.96 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» признан полностью утратившим силу. Закон Российской Федерации от 19.02.93 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» пока продолжает действовать, однако большинство его норм отменено, оставшаяся же часть воспроизводит положения Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Закон Российской Федерации от 19.02.93 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее - Закон РФ № 4520-1) можно взять за основу при рассмотрении вопроса о состоянии законодательного регулирования и правоприменения в сфере гарантий трудовых прав, охраны и оплаты труда, обеспечения прав граждан на охрану здоровья, медицинское обслуживание и образование в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, а также при определении путей совершенствования федерального и регионального законодательства о северных гарантиях и компенсациях.

При постатейном рассмотрении указанного Закона РФ № 4520-1 можно отметить следующие тенденции с одновременным внесением предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.

1. Статья 1, определяющая сферу действия Закона РФ № 4520-1, дополнена Федеральным законом № 122-ФЗ частью третьей следующего содержания: «Гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом».

Такое дополнение внесено в соответствии с общим принципиальным подходом государственной политики к совершенствованию межбюджетных отношений во всех сферах внутригосударственных отношений: закрепляется четкое разграничение полномочий органов власти и органов местного самоуправления. Соответствующее разграничение произошло и в финансовом обеспечении гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: работодатель, который предоставляет гарантии и компенсации, финансирует их за счет собственных средств (статья 4 рассматриваемого Закона). Теоретически такой подход является рациональным и оправданным. Однако на практике работодатели стремятся минимизировать круг таких гарантий и компенсаций и права их работников не соблюдаются. Данная проблема аналогична проблеме выплаты «зарплаты в конвертах» и требует соответствующего решения.

2. В статье 2 действующей редакции Закона РФ № 4520-1 Правительство Российской Федерации в очередной раз возложило на себя обязанность установить перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций.

До настоящего времени Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, определяется Постановлением Совета Министров СССР от 10.11.67 № 1029 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера».

Еще в 1998 году Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Постановлении от 10.06.98 № 242-СФ «О неотложных мерах по выводу из кризиса экономики и социальной сферы Севера Российской Федерации» отмечал, что установленное указанным Постановлением Совета Министров СССР районирование северных территорий «не учитывает специфику регионов, особенности формирования здесь рыночных отношений, необходимость создания хозяйствующим субъектам северных районов равных условий с хозяйствующими субъектами других регионов России», «в налоговой системе, межбюджетных отношениях, ценовой политике не принимаются в расчет экстремальные условия хозяйствования».

В Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.2000 № 198, исполнительная власть также подчеркивала необходимость нового районирования северных территорий по природно-климатическим условиям для формирования исходной базы для осуществления территориального регулирования оплаты труда и предоставления социально-трудовых гарантий и компенсаций.

Депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ неоднократно делались попытки подготовить проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации». Согласно Плану мероприятий социально-экономического развития районов Севера, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.02.2005 № 185-р, подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего критерии отнесения территорий к районам Севера, и предложений по районированию территории Севера была запланирована на май 2006 года. Однако эта работа до сих пор не завершена. В очередной раз в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011 - 2013 годы, предусмотрено содействие завершению разработки концепции районирования территории Российской Федерации по условиям хозяйствования, включая установление границ арктической зоны.

Таким образом, необходимо установить критерии отнесения территорий к районам Севера и завершить районирование территории Севера.

3. Изменения статьи 3 также связаны с повсеместно происходящим совершенствованием разграничения полномочий. Если ранее статья отражала определяющую роль государства во всеобщем регулировании вопросов предоставления гарантий и компенсаций всем без исключения работающим и проживающим на северных территориях, то теперь установлен закрытый перечень категорий граждан, имеющих право на гарантии и компенсации, установленные на федеральном уровне. К ним относятся граждане, работающие или обучающиеся в организациях, финансируемых из средств федерального бюджета, либо получающих различные выплаты из средств федеральных фондов.

Исключение составляют граждане, относящиеся к малочисленным народам Севера. Это единственная категория, гарантии и компенсации которой устанавливаются на высшем уровне.

Гарантии и компенсации для граждан, не вошедших в «федеральный перечень», и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления

Остальным работникам организаций, не относящихся к бюджетной сфере, гарантии и компенсации устанавливаются работодателем самостоятельно.

При этом система северных гарантий и компенсаций, в части разного рода выплат, работникам, не входящим в «федеральный перечень», частью второй статьи 153 Федерального закона 22.08.2004 № 122-ФЗ сохранена на уровне 31 декабря 2004 года: «При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации, отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года...».

В отношении остальных лиц, работающих во внебюджетной сфере, должны применяться положения Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым уже установленные в трудовом договоре, коллективном договоре или соглашении гарантии и компенсации не могут быть изменены работодателем самостоятельно в одностороннем порядке. Причем сохранение существующей системы гарантий и компенсаций для работников, принятых на работу до 01.01.2005, и одновременно с этим нераспространение ее на новых работников, принимаемых после 01.01.2005, недопустимо, поскольку в этом случае будет нарушен принцип равенства прав и возможностей работников, закрепленный в статье 2 Трудового кодекса РФ.

Представляется в крайней степени сомнительным, что уровень гарантий и компенсаций будет повышаться, так как бюджеты в большей части являются дотационными, а бизнес в России еще не настолько социально ответственный, чтобы платить работникам больше, чем это определено Законом.

В части второй статьи 313 Трудового кодекса РФ установлено, что только дополнительные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, коллективными договорами, соглашениями, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации и работодателей.

Однако следует законодательно закрепить систему мер, стимулирующих работодателей на установление гарантий и компенсаций, а также их ответственность в случае нарушения прав работников в данной сфере.

4. Статьи 5 - 9 Закона РФ № 4520-1 о северных гарантиях и компенсациях признаны утратившими силу, а их место заняла новая статья. Действующая статья 5 содержит норму отсылочного характера. Из ее содержания следует, что данный Закон РФ № 4520-1 больше не регламентирует вопросы, связанные с гарантиями северянам, и дан перечень отраслей законодательства, где установлены те ли иные льготы связанные с проживанием и работой на Крайнем Севере.

В настоящее время гарантии северянам и порядок их предоставления установлены Трудовым кодексом Российской Федерации, в Федеральном законе от 24.07.98 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Федеральном законе от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральном законе от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Законе Российской Федерации от 19.04.91 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и других федеральных законах и принятых в их исполнение нормативных правовых актах.

Признание утратившими силу рассматриваемых норм статей 5 - 9 Закона РФ № 4520-1 не означает, что граждане и юридические лица с 1 января 2005 года лишены права на налоговые льготы, государственные гарантии в области занятости населения, выплату районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате, компенсаций безработным гражданам.

Так, ранее действовавшей редакцией статьи 5 Закона РФ № 4520-1 предусматривалось, что «предприятия и организации независимо от форм собственности, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, производящие и реализующие в указанных районах и местностях сельскохозяйственную продукцию и продукты животноводства, а также другие продукты питания, освобождаются от уплаты налогов в соответствии с налоговым законодательством».

Современное налоговое законодательство таких льгот не предусматривает, однако Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» для сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций художественных народных промыслов и родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, применяются пониженные, по сравнению с другими тарифы страховых взносов.

Нормы исключенных из Закона РФ № 4520-1 статей 6 и 7, устанавливавшие государственные гарантии в области занятости населения и регулирующие вопросы оплаты труда, были полностью отражены в статьях 318 и 315 Трудового кодекса Российской Федерации.
Упоминавшийся в присутствовавшей ранее статье 8 Закона РФ № 4520-1 Закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» с 01.01.2005 признан недействующим, вследствие чего потеряла смысл и указанная статья. Однако принятие федерального закона в данной сфере по аналогии с указанным Законом РСФСР было бы целесообразным.

Несмотря на признание утратившей силу статьи 9 Закона РФ № 4520-1, закрепляющей за безработными северянами право на компенсации в связи с безработицей, ее положения полностью отражены в вышеупомянутом Законе Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (статьи 29 и 30 указанного Закона РФ).

5. Статья 10 Закона РФ № 4520-1, регулирующая вопросы установления районного коэффициента к заработной плате изложена в новой редакции одновременно со статьей 316 ТК РФ. Если ранее статья 316 ТК РФ содержала отсылочную норму: размер районного коэффициента и порядок его выплаты, устанавливается федеральным законом, то сейчас в ней речь идет о размере районного коэффициента и порядке его применения для расчета заработной платы, который устанавливается Правительством Российской Федерации.
Принять постановление Правительства намного проще, чем федеральный закон, особенно если речь идет о «непопулярных мерах».

6. В статье 11 Закона РФ № 4520-1, определяющей порядок установления процентной надбавки к заработной плате, произошла трансформация, аналогичная изменениям, внесенным в статью 10.

Таким образом, подтверждается последовательная реализация Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198, где указано, что «процентные надбавки к заработной плате, ранее применявшиеся в целях привлечения работников в районы Севера, в современных условиях потеряли экономический смысл» и «по мере стабилизации экономики районные коэффициенты предполагается заменить индексацию заработной платы, на пропорциональную региональному удорожанию стоимости жизни, по сравнению со среднероссийскими показателями».

С учетом того, что уровень заработной платы северян, включающей районные коэффициенты, практически сравнялся со среднероссийскими показателями, такое индексирование заработной платы было бы целесообразным. Либо законодательно исключить нормы, позволяющие при установлении минимальной заработной платы в субъекте РФ включать в нее компенсационные и стимулирующие выплаты, что уравнивает на практике по оплате труда работников, выполняющих работы с разной квалификацией, с особыми условиями труда, различные по сложности, количеству и качеству, в разных природно-климатических условиях и т.д.

Кроме того, для лиц, постоянно проживающих в районах Крайнего Севера необходимо возвратить норму, предусматривающую для всех организаций, вне зависимости от источника финансирования, выплату молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет.

7. Статьи 12 и 13 Закона РФ № 4520-1, касавшиеся порядка установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате и определявшие порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, были признаны утратившими силу в связи с тем, что аналогичные положения содержаться в иных законодательных актах. Так, регулирование вопросов установления и исчисления трудового стажа, необходимого для получения гарантий и компенсаций, по-прежнему осуществляется Правительством Российской Федерации, это закреплено в статье 314 Трудового кодекса РФ.

Так же устранено дублирование положений статей Трудового кодекса РФ о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков. Однако же исключение статьи 13 рассматриваемого Закона никак не отразилось на правах и интересах северян: статьи 115 и 322 Трудового кодекса РФ продолжают действовать без изменений.

8. Изменения, внесенные в статью 14 Закона РФ № 4520-1, носят технический характер и заключаются в переводе дней дополнительного отпуска за работу в северных регионах из рабочих в календарные.

На первый взгляд данная статья должна была быть исключена из текста Закона, поскольку порядок предоставления отпуска работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях установлен статьей 321 Трудового кодекса РФ: в соответствии с частью первой указанной статьи те же 24 календарных дня дополнительного оплачиваемого отпуска предоставляются лицам, работающим в районах Крайнего Севера, а 16 календарных дней - лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера.

Однако исключение статьи полностью означало бы лишение права на дополнительный отпуск группы работников, проживающих в других северных регионах, в частности - в районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате.

Представляется, что разумнее было бы разрешить все вопросы, связанные с отпусками, в Трудовом кодексе РФ. Но тогда ставилась бы под сомнение сама необходимость Закона о северных гарантиях и компенсациях: ведь положения, содержащиеся в нем, либо потеряли актуальность, либо нашли отражение в других нормативных правовых актах, и такая систематизация норм потеряла смысл. А так - все еще остается видимость законодательного регулирования проблемы северных территорий, и тем самым для населения, проживающего в этих районах, создается иллюзия отнесения к особой категории.

9. Подтверждением того, что многие положения Закона РФ № 4520-1 уже давно стали «несостоятельными», является исключение из его текста статей 15 и 16. Так, удаление статьи 15, определяющей порядок соединения отпусков, стало всего лишь логической «зачисткой» ввиду подробного определения правил предоставления и соединения ежегодных оплачиваемых отпусков лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в статье 322 Трудового кодекса РФ, а условий реализации права на отпуск при увольнении работника - в статье 127 Кодекса.

10. Порядок предоставления отпуска по беременности и родам женщинам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаемый в отмененной статье 16, с 01.02.2002 определяется статьей 255 Трудового кодекса РФ; правила расчета пособия определены в соответствующих статьях Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

11. Раздел IV «Регулирование жилищных отношений» Закона РФ № 4520-1 (статьи 17 - 19) полностью признан недействующим ввиду масштабных изменений в государственной жилищной политике: принятие Жилищного кодекса РФ отражает новый подход государства к реализации гражданами своих жилищных прав и осуществлению своих обязанностей. Однако, необходима комплексная программа переселения северян, объединяющая все существующие. Нормативно-правовые акты по переселению северян не обеспечивают комплексного решения данной проблемы, а меры, принимаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти в этой области, недостаточны. Основная проблема переселения северян связана с недостаточностью средств, выделяемых на эти цели. Стоимость жилья значительно превышает размеры выделяемых гражданам жилищных субсидий. В связи с изложенным, основные направления миграционной политики должны быть нацелены на содействие добровольному переселению северян (особенно нетрудоспособных граждан) путем увеличения выделяемых средств из федерального бюджета на жилищные субсидии.

12. Целесообразность отмены статьи 20 Закона вызывает сомнения, так как отсутствует необходимое правовое регулирование в части определения порядка начисления районного коэффициента к стипендиям студентов федеральных государственных высших учебных заведений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, обучающихся по очной форме обучения и получающих образование за счет средств федерального бюджета.

13. Исключение из текста Закона РФ № 4520-1 статьи 21 не повлияло на такую льготу, как дополнительный выходной день работникам, имеющим детей до 16 лет: с 01.02.2002 ее место в статье 319 Трудового кодекса РФ, которая, кстати, не ограничивает возможности по использованию этой льготы условием о предоставлении только женщине, а предусматривает, что дополнительный выходной день без сохранения заработной платы 1 раз в месяц предоставляется одному из родителей ребенка в возрасте до 16 лет, работающему в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (по его письменному заявлению).

14. Право на сокращенную (36-часовую) рабочую неделю для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с исключением из текста Закона РФ № 4520-1 статьи 22, осталось только теоретически. Целесообразно вновь законодательно закрепить данное положение.

15. Что касается правил внеочередного предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, устанавливаемого исключенной из текста Закона о северных гарантиях и компенсациях статьей 23.1, то они продолжают применяться на основании части пятой статьи 322 Трудового кодекса РФ.

16. Статья 24 Закона РФ № 4520-1 утратила силу с 1 января 2010 года в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2009 № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования». Данное изменение вызвано переходом на новую систему социального страхования. Однако целесообразно отменить положения, ограничивающие пособия по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, установленным максимальным размером.

17. Сохраняется государственная политика особого подхода к назначению и исчислению пенсий северянам. Положения, содержавшиеся в статьях 25 - 29 Закона, вошли в структуру Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в которых отражены вопросы повышения размеров трудовых и социальных пенсий, за счет применения районных коэффициентов к пенсиям граждан, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к местностях, регулировавшиеся утратившей силу статьей 30.

Однако, при выезде граждан из этих районов (местностей) на новое постоянное место жительства они теряют право на определение размера пенсии с учетом районного коэффициента. Позицию законодателей разделил и Конституционный Суд РФ, который в своем Определении от 02.10.2003 № 381-О отметил, что «дифференциация при регулировании законодателем предельной величины отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации, применяемая для исчисления пенсий в зависимости от того, в каком регионе постоянно проживает пенсионер, учитывает особенности природно-климатических условий и более высокую стоимость жизни в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

Для сохранения социальной справедливости лицам (за исключением лиц, достигших возраста 80 лет или являющихся инвалидами I группы), проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин или не менее 20 лет у женщин, не имеющим на иждивении нетрудоспособных членов семьи, фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости устанавливается в повышенном размере в сумме 3 843 рублей в месяц.

18. Изъятие из Закона РФ № 4520-1 статьи 32 произошло в связи с принятием Трудового кодекса РФ.

Статья 323 Трудового кодекса РФ сохраняет возможность оплаты работнику организации, финансируемой из федерального бюджета, расположенной в районе Крайнего Севера или приравненной к нему местности, за счет средств организации стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации для медицинских консультаций или лечения при наличии соответствующего медицинского заключения (если соответствующие консультации или лечение не могут быть предоставлены по месту проживания), правда, при условии, что это предусмотрено коллективным договором. Что касается гарантий аналогичного медицинского обслуживания для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, то они устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а гарантии медицинского обслуживания для работников других организаций - коллективными договорами. Необходимо установить норму прямого действия и исключить необходимость предусматривать данные положения коллективным договором, а также законодательно закрепить установление льготных тарифов для перевозки детей, выезжающих для санаторно-курортного лечения и отдыха из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

19. Редакция статьи 33 Закона РФ № 4520-1 в точности повторяет положения статьи 325 Трудового кодекса РФ.

Установленные в ней гарантии распространяются на лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета.

Остальные работодатели с 01.01.2005 устанавливают такие гарантии самостоятельно.

Положение о предоставлении гарантий, рассматриваемых по основному месту работы, уже было отражено в первой редакции статьи 325 Трудового кодекса РФ и сейчас область распространения этой нормы лишь ограничена: она применяется в отношении работников организаций, финансируемых из федерального бюджета. То же самое относится и к целевому характеру выплат.

Целесообразно установить норму, предусматривающую для работников всех организаций, независимо от источника финансирования, размеры, порядок и условия компенсации расходов на оплату стоимости проезда в отпуск и обратно работника и членов его семьи и провоза багажа не ниже предоставляемых работникам организаций, финансируемых из средств федерального бюджета. Данное предложение связано с обеспечением равенства прав работающих граждан, так как реализация права на отпуск связано с проживанием в неблагоприятных климатических условиях.

20. Право пенсионеров, являющихся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно один раз в два года осталось и в действующей редакции статьи 34 Закона РФ № 4520-1.

Главное новшество в этой статье заключается в отнесении к компетенции Правительства Российской Федерации определения порядка, размера и условий предоставления этой компенсации. Правительство Российской Федерации оставило за собой очень большой объем полномочий, однако их реализация пока оставляет желать лучшего. В связи с этим необходимо установить конкретное нормативно-правовое регулирование компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно пенсионеров, для исключения множественности ограничений, установленных разъяснениями не нормативно-правовового характера.

21.Статья 35 в действующей редакции идентична статье 326 Трудового кодекса РФ.

Гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом, закрепленные в статье 35 Закона, переориентированы на организации, финансируемые из федерального бюджета. Следуя общей логике изменений, внесенных в Закон о северных гарантиях и компенсациях, размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с переездом работников, остальные работодатели устанавливают по своему усмотрению.

Необходимо установить норму, предусматривающую для работников всех организаций, независимо от источника финансирования, размеры порядок и условия компенсации расходов, связанных с переездом работника и членов его семьи в другие регионы, не ниже предоставляемых работникам организаций, финансируемых из средств федерального бюджета. Также установить законодательное регулирование компенсации расходов, связанных с выездом неработающих пенсионеров, инвалидов, зарегистрированных безработных.

22. Полностью в новой редакции действует статья 36 Закона РФ № 4520-1. Регламентация защиты прав граждан и организаций в судебном порядке вряд ли требовала нормативного закрепления в этом Законе, так как судебная защита прав и свобод гарантируется Конституцией РФ, ее статьей 46. Что же касается причиненного ущерба, то порядок его возмещения определен Гражданским кодексом РФ, и субъекты правовых отношений имеют право требовать возмещения ущерба вне зависимости от положений статьи 36 Закона РФ № 4520-1.

Таким образом, наблюдается последовательная реализация Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.2000 № 198, в соответствии с которой удовлетворение потребности в рабочей силе в значительной мере должно осуществляться за счет проживающего в северных районах населения, адаптированного к суровым условиям, а не за счет притока мигрантов из других регионов страны.

Содержание журнала "СЕВЕР промышленный" № 2 2011

Еще статьи на тему "Севера":

История Российского Севера

Союз рыбопромышленников Севера

Квоты для коренных малочисленных народов Севера

Европейский Север и его города

Положение коренных малочисленных народов Севера

Коренные малочисленные народы Севера