В ходе исследования систематизированы риски при реализации жилищно-коммунальных проектов ГЧП на основе концессии 

Татарникова И.В., к.э.н., доцент кафедры МКМиР МГТУ

При реализации концессионных проектов в ЖКХ, основными критериями выбора объекта финансирования является уровень прогнозируемого экономического эффекта и степень рисков. Вопрос, касаемый распределения рисков, во многом может быть решен с помощью детальной проработки проекта договора концессии, при этом степень рисков разделяемых концедентом и концессионером должна быть справедливой и пропорциональной значимости объекта концессии для удовлетворения общественных потребностей. В ходе диссертационного исследования нами впервые систематизированы возможные риски при реализации жилищно-коммунальных проектов ГЧП на основе концессии. К основным группам рисков автор относит:

1) Законодательные риски

Учитывая территориальные, экономические, климатические и другие особенности Российской Федерации, сфера ЖКХ является глубоко социальной, а сами ЖКУ носят публичный, общественно-значимый характер. В тоже время в России этот вид деятельности не имеет законодательно закрепленного статуса - сферы публичного интереса, особой социальной ответственности государства. Когда государство или муниципальное образование (концедент) заключает договор в сфере публичного интереса, оно не может полагаться только на гражданско-правовые отношения со своим контрагентом (концессионером). Последнему важна только прибыль, тогда как концедент выполняет свое социальное назначение должен быть озабочен, прежде всего, тем, чтобы потребитель был своевременно обеспечен современным по своему набору и качественными ЖКУ. Заключая концессионное соглашение, концедент радеет не о прибыли, а об удовлетворении потребностей заказчиков ЖКУ, которые не являются прямыми участниками концессионного соглашения, но их права и интересы защищает государство, которое как бы стоит между концессионером и потребителем с набором соответствующих правовых и методических норм.

В России пока отсутствует институт публично-правового (административного) договора, а также связанного с ним понятия публичного интереса, публично-правового имущества муниципального образования, а, следовательно, и публичной правоспособности государства в отношениях по имущественному обороту.

Принятием Закона «О концессионных соглашениях» предполагалось решить многие проблемы по использованию государственно-частного партнерства в ЖКХ. Но, как оказалось, нормы закона не учли специфику ЖКХ. Предметом концессионного соглашения, согласно принятому закону, является объект коммунальной инфраструктуры, создание и (или) реконструкция которого, в соответствии с заранее определенными техническими заданиями, предусмотрено соглашением. К примеру, на предприятиях водообеспечения, объекты распределены по десяткам подразделений (станции подъема, очистные сооружения и др.). Одним из них требуется реконструкция, другим - капитальный ремонт, а третьим - закрытие или изменение условий эксплуатации с учетом конъюнктуры рынка коммунальных услуг. По закону необходимо будет заключить десятки концессионных соглашений, что не целесообразно. Специфика отрасли требует, чтобы предметом концессии в ЖКХ были не только объекты, но и виды публичной деятельности по оказанию услуг потребителям. Кроме того, закон содержит целый ряд спорных положений и норм непрямого действия, из-за которых воспользоваться им в ЖКХ сложнее, чем реализовать концессионные механизмы на основе системы взаимосвязанных сделок. Тем более, существующие законодательные нормы позволяют сформировать систему договорных взаимоотношений «муниципалитет - частный оператор - потребители», в рамках которых можно решать задачи модернизации инженерной инфраструктуры, но при этом возрастают риски неисполнения принятых сторонами обязательств.

Изменение нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности (например, введение новых налогов или изменение их величины, отмена налоговых льгот и гарантий или режима их предоставления и т.п.) может привести к финансовым потерям инвестора и, в конечном счете, сделать процесс инвестирования невыгодным. Изменение законодательства приводит к усилению экологических требований по очистке сточных вод и увеличению платы за превышение вредных выбросов в окружающую среду; введение новых налогов или увеличения размеров существующих налогов и пошлин приведен в увеличению обязательных платежей в бюджет и т.д.

2) Финансовые риски

Финансовые риски обусловлены, как правило, несовершенством ценообразования и бюджетным недофинансированием. Так, отсутствие исчерпывающе формализованной системы долгосрочного ценообразования и тарифного регулирования услуг организаций ЖКХ и производства энергоресурсов (локальных и естественных монополий), создает ситуацию экономической неопределенности:

- для муниципальных бюджетов при проектировании источников финансирования предоставляемых гражданам льгот и субсидий по оплате ЖКУ;

- для организаций ЖКХ, при разработке плана хозяйственно-финансовой деятельности на обозримую перспективу.

Поэтому механизм ценообразования сегодня сохраняет затратный принцип формирования тарифов и ограниченный уровень рентабельности организаций ЖКХ, из-за чего структура тарифа не соответствует реальным потребностям организации. Кроме того, процедура утверждения тарифов в ЖКХ остается непрозрачной, излишне политизированной и не синхронизированной в течение отчетного периода с изменением тарифов на энергоресурсы; с непрогнозируемым ростом инфляции и другими внешними для жилищно-коммунальной организации факторами.

Отметим, что принятый Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» задумывался разработчиками и профессионалами как «закон развития» и должен был снять многие вышеуказанные проблемы, но после внесения в него изменений, касающихся предельных индексов для тарифов на ЖКУ он превратился в «запретительный». Сдерживание тарифов на ЖКУ при продолжающемся росте цен на энергоносители (мазут, уголь, газ, электроэнергию), которые составляют в себестоимости услуг ЖКХ от 50 до 70%, негативно сказывается на хозяйственно-финансовых результатах организаций ЖКХ.

В тоже время, во многих странах мира эта проблема решена законодательно. В «тарифном» законе приведены нормы прямого действия и формулы для расчета цены, тарифа. Предприниматель, подставляя переменные значения своего бизнеса и официальные данные статистики, может на обозримый период просчитать перспективы доходности от своей деятельности. При этом в законах существует неизменный принцип:

- для производителей энергоресурсов - повышение эффективности их производства;

- для потребителя энергоресурсов - повышение эффективности их использования.

В структуре оплаты потребленных населением ЖКУ имеет место финансирование из муниципального бюджета:

- так называемой «разницы в тарифах», которая возникает, когда ставка оплаты ЖКУ населения на 10-40% ниже реальной величины тарифа;

- льгот и субсидий по оплате ЖКУ;

- как правило, бюджет оплачивает эти выпадающие доходы предприятий не полностью только от 15 до 30%;

- сохраняется перекрестное субсидирование различных групп потребителей ЖКУ путем установления для них различной величины тарифов, которые для промышленности выше, чем для населения по воде в 1,8 раза, по теплу - в 1,4 раза.

3) Инфраструктурные риски

Эти риски обусловлены состоянием инженерной инфраструктуры. Как объект управления и инвестирования физическое и техническое состояние коммунальной инфраструктуры может оказаться значительно хуже первоначальных ожиданий, а, следовательно, инвестиционные потребности будут выше. Это, как правило, выясняется на стадии формирования ликвидных активов предприятия ЖКХ путем их учета, оценки и регистрации.

Высокий износ основных фондов приводит к повышенному (нерациональному) расходу и потере ресурсов, увеличению эксплуатационных издержек. В результате при отсутствии приборов учета у потребителей расчеты с ними производятся по нормативам потребления, которые не отражают действительных потребностей населения. Опыт показывает, что после прихода частных операторов к управлению инженерной инфраструктурой городов потребители выражают неудовлетворение качеством ЖКУ, размером платежей. Поэтому приведение в соответствие объема и качества услуг с размером платежей может привести к снижению запланированной (приемлемой для инвестора) доходности.

4) Политические риски

Эти риски, как правило, связаны с принятием органами власти административных решений. В условиях отсутствия должной культуры договорных отношений, это может привести к нарушению ранее достигнутых договоренностей в партнерстве государственного и частного сектора. Такое, оказывается, возможно, при смене политического руководства на региональном и муниципальном уровнях; при несоответствии нормативно правовых документов, муниципальных образований действующему законодательству и сложившейся на этой основе практики взаимоотношений муниципальной и региональной власти. Все это осложняет формирование дальнейших паритетных отношений с частным бизнесом.

Помимо этого, существуют и другие риски, например экологические, спроса, реализации, коммерческий, эксплуатационный, информационный, социальный, которые также учитываются при оценке инвестиционных проектов. Тем ни менее, стремление крупных и средних частных компаний выйти на рынок оказания коммунальных услуг, несмотря на имеющиеся здесь риски, низкую рентабельность, замедленный оборот капитала и значительные стартовые затраты, очевидна.

Представители бизнеса рискуют сегодня еще и потому, что оценивают те преимущества, которые в перспективе обеспечит им деятельность по управлению высоко капитализированными объектами коммунальной инфраструктуры. Главное из которых - отсутствие конкурентов в сфере предоставления ЖКУ на время заключенного ими соглашения по доверительному управлению жилищно-коммунальным объектом на 25-30 лет.

Выявив и классифицировав риски, необходимо представить критерии, которым должны соответствовать жилищно-коммунальные проекты ГЧП:

1. Соответствие проекта требованиям ГЧП.

2. Высокая общественная значимость проекта.

3. Проработанность и реалистичность выполнения проекта.

4. Прозрачность процедуры выбора партнеров (частной компании), инвесторов.

5. Пропорциональность разделения рисков и выгод частного и общественного сектора.

6. Долгосрочность проекта, и возможность возобновления его в будущем.

7. Связь проекта со стратегическим планом развития территории.

Что касается экономического эффекта, то в условиях ГЧП в ЖКХ его уровень должен быть достаточным для того, чтобы инвестор не предпочел участию в проекте на основе ГЧП альтернативные варианты размещения собственных финансовых активов. Однако существует огромное количество разных концессионных проектов с разными условиями их реализации. Это обстоятельство не может не оказывать влияние на способы оценки эффективности подобных проектов. В отличие от стандартных инвестиционных проектов концессионные отличаются очень длительными сроками и огромными капитальными вложениями, которые в условиях изменений конъюнктуры рынка могут поменять ряд показателей, характеризующих их эффективность.

Эффективность жилищно-коммунального проекта, реализуемого на условиях концессионного соглашения, должна включать в себя, с нашей точки зрения, следующие виды эффективности:

· социально-экономическую (общественную) эффективность;

· бюджетную эффективность (сальдированный итог участия государства или муниципалитета в концессионном жилищно-коммунальном проекте с точки зрения расходов и доходов бюджетов разных уровней);

· коммерческую эффективность, учитывающую финансовые последствия участия концессионера в реализации жилищно-коммунального проекта, в предположении, что он производит все предусмотренные концессионным соглашением затраты и пользуется всеми предусмотренными соглашением результатами.

Автор подчеркивает, что система расчетов концессионера с государством опирается на три основных момента: концессионную плату, взимаемую в разных формах в зависимости от имущества, которое передано во временное управление, специальный налоговый режим и механизм налоговой стабильности. Поскольку при реализации концессионных соглашений стандартной является ситуация, когда концессионер инвестирует средства в имущество, принадлежащее государству или муниципальному образованию, то фактически в такой форме - форме концессионной платы - он по частям уплачивает положенное налоговое бремя. В этом случае государство или муниципалитет получают компенсацию части налогов в модифицированном виде - с отсрочкой и аккумулированными в собственности.

Соответственно, в данном случае налоговое бремя концессионера должно быть облегчено на размер концессионной платы, то есть предусматривать освобождение от части налогов в обмен на выплату в бюджеты концессионной платы.

Более того, только в этом случае концессионер не подвергается дискриминации. В противном случае (налоги плюс концессионная плата) концессионер будет получать заведомо проигранную конкурентную позицию по сравнению с другими субъектами экономической деятельности. Или, другими словами, создание нормальной конкурентной среды в экономике страны невозможно без равенства компаний в отношении налогового бремени, а наличие в той или иной форме концессионной платы автоматически означает установление специального налогового режима для концессионных соглашений. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом «в доходах бюджетов учитываются: средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (пункт 1 статьи 42). Таким образом, в концессионной плате, взимаемой в разных формах, нашло свое отражение положение Бюджетного кодекса о плате за право пользования соответствующим имуществом.

Исходя из того, что в первую очередь необходимо обеспечить возврат вложенных кредитов инвесторам, соответственно полученная прибыль в 50% размере полностью перечисляется на счет инвестора. Тот в свою очередь, в зависимости от условий заключенного соглашения выплачивает долю прибыли концессионеру. Остальные 50% прибыли распределяются между тремя бюджетами.
После наступления срока окупаемости распределение будет учитывать в первую очередь налог на прибыль, а затем с оставшейся суммы отнесение концессионных платежей в таких же пропорциях в бюджеты разных уровней. В обязанности концессионера будут входить распределение концессионных платежей, так как именно они составляют львиную долю прибыли, пропорционально площади коммунальной инфраструктуры на территории какого-либо субъекта федерации.

Бюджетная эффективность является основным ориентиром для государственных и муниципальных властей при принятии решения отчуждения объекта коммунальной инфраструктуры во временное пользование частному инвестору. Автором предложена формула, позволяющая рассчитать уровень общей бюджетной эффективности, то есть эффективности учитывающей платежи непосредственно в федеральный бюджет, а также в региональный и местные бюджеты.

(1)
Е ∞
где Е = [0,5; 1)U(1; ∞)
Е - бюджетная эффективность;
U1 -инвестиции государственного сектора;
U2 - инвестиции частных инвесторов;
Pi - чистая сумма концессионных платежей от реализации жилищно-коммунального проекта;
N - количество лет действия концессии;
К - косвенные потери.

Рекомендуемое минимальное значение бюджетной эффективности (Е) найденное расчетно-экспериментальным путем должно быть 0,6.

Причем, если 0,6 - это минимальное значение, то единичное значение это не предел, все зависит от стоимости услуги и интенсивности ее потребления.

Соответственно, государство начнет получать налоговые платежи после наступления момента возврата всех вложенных частным инвестором средств, независимо от того инвестировало ли само государство финансовые средства в объект концессии или нет. Это означает, что бюджет будет получать концессионные платежи, которые целесообразнее установить по принципу «50х50», который позволит достичь главные цели - возвратить инвестору средства, пополнить бюджеты субъектов федерации, и что самое главное вселить уверенность в справедливом распределении доходов со стороны государства.

В случае, когда инвестором выступает иностранная организация, которая не имеет постоянного представительства в Российской Федерации, то доходы, полученные ею от продажи товаров, иного имущества, осуществления работ, оказания услуг на территории Российской Федерации, обложению налогом у источника выплаты не подлежат. Далее, согласно договору полноправные партнеры начинают получать прибыль в соответствии с условиями концессии.

Содержание журнала "Север промышленный" № 1 за 2011 год

Еще статьи на тему "Риски":

Судоходство в Арктике: экологические риски и перспективы

Глава «Роснефти» назвал риски при освоении месторождений на шельфе Арктики

Застраховать строительство от риска

Банк Москвы неадекватно оценил кредитные риски 2/3 своих крупных заемщиков