Практика стратегического планирования| Практика стратегического планирования |
 |
 |
|
Методические аспекты и практика стратегического планирования и управления в российских городахАннотация: В статье рассматриваются методические особенности использования технологии стратегического планирования и управления применительно к городским социально-экономическим системам. Рассмотрена практика разработки документов стратегического планирования в стране, в том числе в городах Крайнего Севера. Подчеркнуто ключевое значение публичного характера разработки стратегий и организации взаимодействия широкого круга участников для обеспечения их результативности .Система стратегического планирования и управления признается во всем мире, наиболее адекватной условиям быстро меняющейся внешней среды технологией управления. Предназначавшаяся первоначально для использования в коммерческих организациях, эта система стала постепенно применяться для управления в территориальных системах на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Несмотря на то, что за последние 50 лет, сформировалось более десяти различных школ стратегического управления, их сущность достаточно универсальна. Она состоит в формировании и реализации стратегии развития организации на основе непрерывного контроля и оценки происходящих изменений в ее деятельности направленной на достижение стратегических целей в условиях нестабильной внешней среды. Особенность управления территориальными социально-экономическими системами по сравнению с предпринимательскими состоит в том, что здесь в качестве объекта управления выступают общественные отношения и связи множества разнородных, иерархически не связанных, но пространственно локализованных организаций и институтов, а главные цели направлены на повышением качества жизни людей. Субъектами управления в таких системах выступают государственные и муниципальные органы власти, а действенность управления достигается при условии привлечения к процессу принятия решений структур гражданского общества, механизмов общественно-частного партнерства и других форм общественного участия. Процесс стратегического управления, как правило, включает следующие обобщенные этапы [7, с. 137-144; 8, с. 37-41]: - стратегический анализ (диагностика территории, оценка ресурсов, внешних и внутренних факторов развития, SWOT-анализ);- стратегическое планирование (включая формирование системы целей и критериев их достижения, оценку стратегических альтернатив, выбор базовых стратегий для основных региональных подсистем, определение программ, проектов и механизмов реализации стратегии);- реализация стратегии и стратегический контроль (включая мониторинг и управление изменениями).Одним из базовых требований и методологическим подходом к стратегическому управлению территориальными социально-экономическими системами на национальном, региональном и муниципальном уровнях в современных условиях является использование концепции устойчивого развития. Императив перехода к устойчивому развитию как условие выживания человечества в ХХI веке был провозглашен на исторической Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г., где была принята «Повестка дня на ХХI век». Данный документ, являясь программой действий перехода к устойчивому развитию в международном масштабе, призвал правительства всех стран принять национальные стратегии перехода к устойчивому развитию.2 Ответом России на этот призыв было принятие в апреле 1996 года Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию . Вслед за этим в соответствии с поручением Президента РФ был разработан проект Государственной стратегии устойчивого развития, однако он не был утвержден и не приобрел статус официального нормативного документа. Анализ, выполненный в работе [3, с. 44-49], показал, что применение концепции устойчивого развития в качестве методологической основы при разработке большинства документов стратегического планирования и управления развитием территориальных систем на общероссийском и региональном уровнях реализовано, далеко не в должной мере. Такое положение обусловлено тем, что в стране пока не сформирована, во-первых, системная нормативно-правовая база стратегического планирования и управления, во-вторых, общепризнанная методическая основа построения механизмов устойчивого территориального развития. В 2009 г. Министерством экономического развития РФ разработан проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании»3 , который в настоящее время находится на согласовании в правительственных ведомствах. Данный законопроект, в случае его принятия, создаст правовую основу системы государственного стратегического планирования в стране. Одновременно он выполняет методическую функцию, поскольку включает определение основных понятий стратегического планирования, регламентирует процедуры разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования, как на федеральном, так и региональном уровнях.Законопроект предусматривает формирование комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, с определением целей этой системы, ее функций, определение полномочий всех участников государственного планирования, в число которых входят и региональные органы исполнительной власти. Очевидно, что примененный системный подход к организации стратегического планирования и его законодательное закрепление окажет действенное влияние на применение технологий стратегического управления не только на государственном, но и муниципальном уровне и, в особенности, в практике городского управления. К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации уже разработаны и приняты документы стратегического планирования.Применение же стратегического подхода в управленческой практике российских городов, хотя и находит постепенное распространение, однако далеко не стало общепринятой. Даже крупнейшие города миллионники, которые имеют относительно более благоприятные возможности для разработки и реализации стратегических планов с учетом их ресурсного и интеллектуального потенциала, не все приняли и руководствуются долгосрочной стратегией социально-экономического развития или стратегическим планом [2]. Первые городские стратегии развития стали появляться во второй половине 1990-х годов. Наиболее известным примером является Стратегический план Санкт-Петербурга, разработанный в 1997 году. Ценность этого примера состояла в том, что здесь впервые в российской практике были разработаны и успешно применены научно обоснованные методологические подходы к организации стратегического планирования развития города с учетом лучшего мирового опыта. Сущность этого подхода состояла в привлечении к процессу планирования и последующей реализации стратегии максимально широкого круга заинтересованных сторон городского сообщества - представителей властей, бизнеса, науки, общественных и неправительственных организаций. Научно-методическое обеспечение разработки Стратегического плана осуществлял Международный центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», а координацию подготовки и организацию мероприятий в процессе его подготовки (конференции, семинары, совещания, выставки) специально созданное в администрации города проектное бюро. Наряду с этим были сформированы руководящие структуры разработки и реализации стратегического плана - Генеральный совет, во главе с Губернатором города, состоящий из руководителей предприятий и организаций, участвующих в подготовке Стратегического плана (146 членов от 90 организаций), Исполнительный комитет, состоящий из руководителей тематических направлений плана во главе с первым вице-губернатором по экономике. Дополнительно были созданы структуры так называемого технического уровня: тематические комиссии по основным направлениям плана, Рабочие группы, Экспертный совет, научно-методический семинар при экспертном совете. Только тематические комиссии, обеспечивающие разработку «частных» стратегий по основным направлениям, объединили около 450 человек - сотрудников городской администрации, представителей крупных фирм, ассоциаций и общественных организаций4 . Опыт работы над стратегическим планом Санкт-Петербурга, который наиболее успешно использовали города Екатеринбург, Новосибирск, Омск, Тюмень и ряд других, послужил основой для организации ежегодных (начиная с 2002 г.) Общероссийских форумов стратегического планирования. Данные форумы вносит большой вклад в развитие и пропаганду теории и лучшей практики стратегического планирования и управления. Например, последний из состоявшихся таких форумов - IX общероссийский Форум "Стратегическое планирование в регионах и городах России", прошедший под девизом «Стратегии модернизации и модернизация стратегий», прошел в Санкт-Петербурге 18-19 октября 2010 г. На нем было свыше 1000 участников из 159 городов и регионов, проведено 28 заседаний, на которых выступили свыше 200 участников5 . Такой масштаб Форума свидетельствует о возрастающем интересе к идеям стратегического планирования как одного из элементов и условий перехода к использованию технологий стратегического управления в регионах и городах России. Наряду с положительными примерами и определенным прогрессом в распространении лучших практик стратегического планирования и управления, сложность данного процесса, особенно для уровня муниципальных образований (городов) с учетом незрелости института местного самоуправления в России и экономических трудностей большинства муниципалитетов, определяет множество проблем, как в процессе разработки стратегических планов, так и их реализации. Так, по результатам исследования Р.Богавеевой [1, с. 73-79], выявлены следующие типичные проблемы разработки и реализации стратегий и программ развития российских городов: противоречия и проблемы, касающиеся содержания стратегии развития города (нечеткий выбор приоритетов, отсутствие обоснованного выбора сценария развития; имиджевый (оптимистичный) характер стратегии; отсутствие местной специфики в стратегиях городов; отсутствие качественных показателей развития и др.);слабая позиция гражданского общества (отсутствие механизма стимулирования к участию в осуществлении изменений, а также качественной оценки социально-экономического развития города и его проблем гражданами, представителями бизнеса и некоммерческими организациями; отсутствие мониторинга комфортности проживания в городе, социального настроения граждан и качества жизни населения и др.);несогласованность программных документов (несистемное применение всех разрабатываемых в городе видов стратегических документов (стратегия, генеральный план, бюджетный план города); несогласованность городских программ, что обуславливает дублирование предпринимаемых мер, рассеивание финансовых средств и невыполнение программных мероприятий из-за ограниченности ресурсов); несовершенство методологии и законодательного регулирования процесса стратегического планирования (отсутствие нормативной базы стратегического планирования развития муниципального образования; отсутствие конкретных механизмов, обеспечивающих открытость процесса планирования социально-экономического развития города; неединообразие в понимании терминов и понятий, касающихся стратегического управления городом и др.);- недостаток финансовых средств (зависимость от трансфертов из вышестоящих бюджетов и резкое сокращение объемов финансирования государственных программ).Помимо указанных, следует указать на проблемы, связанные с организацией процесса стратегического планирования во многих городах. Суть их состоит в распространенной практике перекладывания задач разработки стратегий на коммерческие консалтинговые фирмы. Сам по себе факт привлечения к разработке стратегии специализированных профессиональных организаций вполне оправдан и может приветствоваться, однако при неправильной организации такой путь может оказаться бесполезной тратой бюджетных средств. Подробный анализ распространенных ошибок организации такого процесса представлен в статье О.И. Столярова [6], где отмечены следующие: - ошибки при формировании технического задания на разработку стратегии (недостаточное включение в техническое задание задач стратегического планирования в области образования, здравоохранения, социальной защиты и жилищно-коммунального хозяйства, в пользу экономических задач, определения конкурентных позиций основных предприятий, что приводит к практической недостижимости цели повышения качества жизни населения);- ошибки при организации разработки стратегии (в качестве фактического заказчика стратегии выступает тактическое подразделение администрации, беря на себя только функции поставщика информации, устраняясь, наряду с первыми руководителями, из процесса стратегического планирования);- ошибки при приемке стратегии (заказчик становится в позицию критики проекта стратегии, а не конструктивных предложений);- ошибки в организации реализации стратегии (заказчик ограничивается функциями мониторинга, отсутствуют комплексные программы развития, увязанные со стратегией).В результате подобной организации, вместо процесса стратегического планирования, который призван наладить координацию и консолидировать усилия органов местного самоуправления, бизнеса и городского сообщества, порождаются конфликты интересов, а сам документ стратегического планирования, подготовленный кулуарно, ложится на полку. Как показывают лучшие практики стратегического планирования, важнейшими условиями действенности и реализуемости разрабатываемых стратегий является привлечение в этот процесс как можно более широкого круга заинтересованных в развитии города сторон, неформальное общественное участие. Такой подход будет способствовать формированию института городского сообщества, которое отличается от населения (как статистической совокупности проживающих людей) наличием у каждого жителя и у всех жителей, вместе взятых, чувства принадлежности месту проживания, сознания своего права и возможностей влиять на ход жизни в нем и ответственности за него. Принцип широкого общественного участия в стратегическом планировании может вызвать подозрения высоких транзакционных издержек его использования. Однако альтернатива ему - бесполезность кулуарной стратегии. Ценность расширения участников стратегического планирования и разносторонней координации была, подчеркнута в заключительном документе (рекомендациях) IX общероссийского Форума "Стратегическое планирование в регионах и городах России" 2010 г. В преамбуле этого документа отмечен путь модернизации стратегий с использования опыта развитых стран, где «центр тяжести смещается от плана как документа к планированию как процессу. Ключевым результатом этого процесса является не документ планирования, а улучшение координации участников, развитие сетевых взаимодействий, распространение и масштабирование лучших практик, развитие потенциала. От эффективного сотрудничества выигрывают все участники взаимодействия» 6. Хотя, как здесь отмечено, более важным следует рассматривать не итоговый документ стратегического планирования, а сам процесс, то насколько он выражает истинные интересы и цели городского сообщества, тем не менее, представляет оценить, насколько широко уже применяются документы стратегического планирования в управленческой практике городов. В качестве примера нами рассмотрена выборка средних городов (с численностью населения от 40 до 100 тыс.чел.) субъектов Российской Федерации полностью относящихся к районам Крайнего Севера (см. табл.). Для городов Крайнего Севера актуальность разработки и реализаций стратегий социально-экономического развития обусловлена рядом дополнительных факторов, по сравнению с муниципальными образованиями, расположенных в экономических центрах и благоприятных природно-климатических условиях. Это связано, во-первых, с особенностями структуры экономики (как правило, природно-ресурсного профиля с естественными ограничениями возможностей диверсификации); во-вторых, с повышенными расходами местных бюджетов на цели обеспечения жизнедеятельности, социального обслуживания населения в условиях хронического недостатка средств; в третьих, с более острыми демографическими проблемами, а также рядом других факторов /4, с. 20-23; 5, с.28-30/. Города Крайнего Севера России с численностью населения от 40 до 100 тыс. человек и их документы стратегического планирования:
* ГО - городской округ, ГП - городское поселение, МР - муниципальный район Как видно из приведенных в таблице данных, почти во всех городах рассматриваемой выборки принят или находится в разработке тот или иной документ стратегического планирования. В большинстве городов (12 из 21) такие документы приняты в 2009-2010 гг., а первой стратегия была утверждена в г. Апатиты, Мурманской области еще в 2002 г.Обращает на себя внимание идентичность названия и синхронность принятия документов стратегического планирования в Республике Коми. Это объясняется тем, что разработка концепций социально-экономического развития муниципальных образований здесь, была организована в соответствии с Распоряжением Правительства Республики Коми от 18.06.2010 г. № 260-р и с учётом методических рекомендаций Министерства экономического развития Республики Коми. Решение о разработке концепций развития муниципальными образованиями впоследствии контролировалось руководством республики. На заседании координационного совета по вопросам местного самоуправления 12 ноября 2010 года, которое провел глава Республики Коми, было принято решение: обязывающее все муниципальные районы и города утвердить концепции развития до 1 января 2011 года7 . Кроме того, на этом заседании были подвергнуты критике многие уже разработанные концепции, которые не соответствовали требованиям, предъявляемым к стратегическим документам. Поверглась критике также низкая публичность разработки концепций, которые нередко даже не доводились до сведения населения. Активная позиция правительства Республики Коми, вызванная желанием ускорить внедрение методов стратегического управления в практику работы муниципальных образований понятна. Вместе с тем, предъявляемые требования по форсированию этого процесса вряд ли оправданы, поскольку не создают условий для возможности вовлечения в процесс стратегического планирования широкого круга участников и в целом местного сообщества, что, как было показано выше, является важнейшим условием результативности стратегического планирования. По всей вероятности определенное влияние на распространение представления о стратегии развития территории в узкой трактовке, при которой может недооцениваться роль общественного участия при ее разработке, т.е. как документе преимущественно органов власти, оказал нормативный документ Минрегионразвития РФ «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» . В этом документе стратегия определена как «система мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты цели и задачи политики органов государственной власти». Возможность узкой трактовки не способствует повышению значимости стратегии развития территории, которая должна быть, прежде всего, документом общественного согласия. Цели и приоритеты стратегии должны разделяться всем региональным (местным) сообществом и служить ориентирами его согласованной деятельности, а не быть руководством к действию только для органов государственной власти. Соответственно, разработка и реализация стратегии в таком, более широком понимании, предполагает необходимость активного участия всех заинтересованных представителей местного сообщества. Таким образом, предварительная оценка практики распространения технологий стратегического управления в развитии территорий показывает, что к настоящему времени в стране достаточно широко применяется одна из его начальных составляющих - стратегическое планирование. Долгосрочные стратегии социально-экономического развития разработаны и приняты почти во всех субъектах Федерации, идет активное распространение документов стратегического планирования на уровне городов и муниципальных районов. Вместе с тем, остается еще немало проблем полноценного применения управленческих инструментом стратегического планирования. Не решены пока вопросы нормативно-правового, методического и экономического обеспечения процесса внедрения стратегического планирования в практику управления развитием регионов и городов. Не преодолен формальный подход, когда игнорируются такие важнейшие условия эффективности стратегического планирования как публичность данного процесса, необходимость привлечения широкого круга участников и налаживания конструктивного взаимодействия между ними для совместного поиска механизмов достижения стратегических целей развития. Список литературы: 1. Богавеева Р. Стратегическое планирование развития крупных городов: основные принципы // Проблемы теории и практики управления. - 2010. - №5. - С.73-79 1 - Полный вариант статьи принят к опубликованию в очередном выпуске научно-информационного журнала «Север и рынок: формирование экономического порядка», изд. КНЦ РАН Еще статьи о планировании:Планирование муниципальной энергоэффективности Территориальное планирование Мурманской области на 2011-2020 годы Стратегическое планирование в регионах и городах России О территориальном планировании в Мурманской области IX форум стратегического планирования в регионах и городах России Практика стратегического планирования на основе 5000 оценок. 1350 обзоров пользователей.
Содержание журнала "СЕВЕР промышленный" № 2 2011
Set as favorite
Bookmark
Email This
Hits: 14876 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
