Методическая база оценки ущерба от нефтяных загрязнений в Арктике: анализ и оптимизация

Методика оценки экологического ущерба в Арктике

ГЛИБКО О.Я.
Институт водных проблем Севера Карельского НЦ РАН, Россия

В условиях роста спроса на нефтегазовые ресурсы арктического шельфа встает вопрос о создании организационно-технических основ обеспечения экологической безопасности их использования. Важным вопросом в этом отношении является оценка возможного (ожидаемого) и наличного ущерба от загрязнений нефтью и нефтепродуктами.

Основные сложности адекватной оценки экологического ущерба в Арктике связаны с недостаточной изученностью состояния экосистем в районах нефтедобычи (животный и растительный мир, химический состав воды и т.п.), что создает трудности при выборе фоновых значений и проведении мониторинга последствий хозяйственной деятельности. Другая сложность состоит в не до конца отработанной методической базе оценке экологического ущерба от загрязнения нефтью.

В соответствии с ч. 3 ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002) «вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды». Аналогичные нормы в отношении водной среды содержаться в Водном кодексе РФ (ст. 69); в отношении водных биоресурсов в законах «О животном мире» (ст. 56) и «О рыболовстве» (ст. 53).

Отметим, что в случаях аварийных загрязнений морских акваторий нефтью речь идет о воздействии на среду обитания и потенциальном вреде неопределенному числу живых организмов. Поэтому в данных случаях таксовая оценка (при помощи системы такс, утверждаемых Постановлением Правительства РФ) применяться не может или ее применение ограничено.

Современная методическая база оценки ущерба от нефтяных загрязнений находится в стадии своего развития. Пока не для всех случаев загрязнений на государственном уровне отработан механизм оценки вреда. Отчасти это компенсируется собственно крупными нефтяными компаниями, которые сами разрабатывают методические документы для внутреннего пользования. Однако это не может решить проблемы при возникновении спорных ситуаций между различными субъектами из-за ограниченного статуса и сферы применения документов.

Методические документы, применяемые при расчетах ущерба от загрязнения нефтью, можно разделить на три группы:

1. оценивающие ожидаемый ущерб (на стадии проектирования – РД 03-418-01); 2. оценивающие фактический ущерб (большинство документов); 3. оценивающие как ожидаемый, так и фактический ущерб (РД 03-496-02).

Методические документы, призванные оценивать ожидаемый ущерб от аварий (например, при заполнении деклараций безопасности, страховании гражданской ответственности и др.), в основном носят рекомендательный характер. Они основаны на вычислении показателей экологического риска для той или иной деятельности в каждом ее технологическом звене. Примерами документов служат:

РД 03-418-01. Методические указания по проведению анализа риска производственных объектов (утверждено Госгортехнадзором России Постановлением от 10.07.2001 № 30);

РД Методическое руководство по оценке степени риска аварий на магистральных нефтепроводах (утверждено Приказом АК «Транснефть» от 30 декабря 1999 г., согласовано с Госгортехнадзором письмом от 7 июля 1999 г. №10-03/418).

Из документов второй группы, которые могут быть использованы при оценке фактического ущерба назовем Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах РД 03-496-02 (утверждены Постановлением Госгортехнадзора России от 29 октября 2002 г. №63). Рекомендации приводят перечень документов, которыми можно пользоваться при расчетах ущербов. Ущерб окружающей среде они рассматривают как составляющую общего ущерба от аварий на опасных производственных объектах (куда включатся также расходы на ликвидацию аварии, социально-экономические потери, связанные с травмированием и гибелью людей и др.).

Методические указания по оценке и возмещению вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений (утверждены Приказом Госкомэкологии России от 06.09.99 г. б/н) в основном носят процессуальный характер, основное внимание уделяя порядку и процедуре оформления экологического правонарушения, оценке и возмещения вреда. В документе в отношении оценки отрицательных последствий для окружающей среды в основном используется термин «убытки».

Важным является, что Методическими указаниями установлено: «исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценке природных ресурсов, а также такс для исчисления размера взыскания причиненного вреда. При исчислении убытков учитываются продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости, а также изменение уровня цен» (п. 4.3). Также в документе говорится, что при исчислении убытков наряду с прямыми методами счета могут быть использованы экспертные оценки.

На практике расчет ущерба ведут по двум направлениям: оценка ущерба среде обитания (методические документы советуют использовать специальные методики, инструкции отдельно для расчета ущерба от загрязнения атмосферного воздуха, водных ресурсов, почвы) собственно биологическим ресурсам.

Расчет ущерба среде обитания проводят по Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (2007).; Методике определения ущерба окружающей среде при авариях на магистральных нефтепроводах (1995), а также ряду иных документов. Для оценки ущерба водным биоресурсам применяют 4 основных методики:

1. Методика подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате сброса в рыбохозяйственные водоемы сточных вод и других отходов (утверждена Минрыбхозом СССР 16.08.67 г. №30-1-11);

2. Методика подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов (утверждена Минрыбхозом СССР 12.07.74 г. №30-2-02);

3. Временная методика оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах (утверждена Госкомприроды СССР 20.10.89 г.);

4. Временная методика определения экономической эффективности природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиненного водным биоресурсам загрязнением водохозяйственных водоемов (утверждена Минрыбхозом СССР, 1989 г.).

В целом действующая в России методическая база оценки экологического ущерба достаточна для оценки основных опасностей аварийных разливов нефти (загрязнение акваторий и побережий, взрывы, пожары). Главные трудности связывают не только с отсутствием необходимых методических документов, но и проблемой их выбора и приоритета, а также с недостатком данных о состоянии экосистем для проведения оценочных работ. Анализ методической базы позволяет сделать следующие выводы:

1. Экологический ущерб определяется в соответствии с действующими таксами и методиками, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.

2. Экологический ущерб в методиках определяется как сумма ущербов от различных видов вредного воздействия на отдельные объекты окружающей природной среды: атмосферу, водные объекты, почву, биологические ресурсы.

3. Среди документов, которые рекомендуется использовать при оценке ущерба, есть как собственно методики, так и вспомогательные документы. Зачастую согласно методикам предлагается определять лишь абсолютные величины выбросов (сбросов) или потерь ресурса, а окончательную величину ущерба в стоимостном эквиваленте вычисляют согласно специальным нормативам платы, утверждаемым постановлениями Правительства РФ, где все аварийные выбросы (сбросы) рассматриваются как сверхлимитные.

4. Ущерб от аварийных разливов нефти может определяться как постфактум, так и на стадии проектирования деятельности. Соответственно существуют методики для определения фактического и ожидаемого ущерба.

5. Наряду с документами общего характера, позволяющими определять ущерб от самых различных источников (Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства), существуют методики, область применения которых ограничена источником воздействия (Методика определения ущерба окружающей среде при авариях на магистральных нефтепроводах). Среди последних имеют место внутрикорпоративные документы, утверждаемые и применяемые крупными нефтяными компаниями (РД Методическое руководство по оценке степени риска аварий на магистральных нефтепроводах).

6. В отношении оценки последствий нефтяных разливов нефти все методики делятся на две группы: определяющие ущерб среде обитания (атмосфера, земля, водные ресурсы) и биологическим ресурсам.

7. В методиках, как правило, предлагается применение альтернативных методов расчета. При этом наряду с расчетными методами разрешается использование метода экспертных оценок, причем в некоторых случаях это единственный возможный способ определения степени загрязнения или потерь ресурса. Принимается, что в случае, если определение ущерба производится несколькими способами, дающими разные результаты, за окончательный результат принимается большая величина.

Основными недостатками современной методической базы оценки ущерба являются ее частичная бессистемность, несогласованность отдельных документов, дублирование положений, зачастую необоснованная ограниченность применения методик, наличие в них ошибок, неурегулированность их статуса. Недостатки предопределяют пути соответствующие оптимизации методической базы. Кроме того, важный момент касается увязки существующих методических актов в России с аналогичными зарубежными документами, чего требует участие целого ряда стран в использовании ресурсов региона и трансграничный характер нефтяных загрязнений.

Сегодня в международном праве существует ряд документов, регулирующих отношения стран в вопросах охраны морской среды от загрязнения нефтью (Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., Конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью и Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. и др.). Этими документами закрепляются общие механизмы гражданской ответственности за ущерб, однако практически ничего не говорится о способах его определения. Поэтому необходима разработка международного документа, обязательного для исполнения всеми странами Арктического региона, который бы четко определил правила, процедуру и способы оценки экологического ущерба.

Нефть и газ арктического шельфа-2008: материалы конференции