| Стратегический подход к управлению развитием городов российского Севера |
|
|
УДК 332.14: 352 Стратегический подход к управлению развитием городов российского Севера1The strategic approach to management of the Russian North cities development
Аннотация. В статье представлены результаты анализа институциональных предпосылок и практики стратегического планирования и управления в городах Севера России. Применение стратегического подхода к управлению в муниципалитетах российского Севера имеет особую актуальность как важное средство преодоления негативных тенденций депопуляции и миграционного оттока населения, других социально-экономических проблем. Определены основные факторы как способствующие, так и препятствующие применению технологий стратегического управления в северных городах и муниципальных районах.Abstract. The article presents results of the analysis of institutional preconditions and practice of strategic planning and management in municipalities of the Russian North. Applying of strategic approach to management in the municipalities of the Russian North has a high significance as an important tool for overcoming negative tendencies of depopulation and migration outflow, and other socio-economic problems. The main factors both furthering and hindering to application of the strategic management technologies at the municipal level in northern towns and municipal districts are identified. В теории и практике управления территориальными социально-экономическими системами все большее признание и распространение получает применение стратегического подхода, предполагающего разработку и реализацию стратегий (стратегических планов) развития территориальных образований на средне- и долгосрочную перспективу. Стратегическое управление, аккумулирующее наиболее передовые методы управления, для российских муниципалитетов, прежде всего городов, рассматривается как инновационный тип управления, освоение которого начинается со стратегического планирования как компонента, одного из этапов стратегического управления. Применение системы стратегического управления в муниципальных образованиях российского Севера имеет особую актуальность как важное средство преодоления негативных тенденций депопуляции и миграционного оттока населения, проблем моногородов, обеспечения не только присутствия, но и достижения устойчивого развития на обширном пространстве Севера и Арктики России [1, с.45-47].Настоящая статья основана на результатах исследования практики применения инструментов стратегического управления в муниципальных образованиях Севера России, выполнявшегося в секторе социально-экономического развития муниципалитетов отдела регионального и муниципального управления на Севере Российской Федерации ИЭП КНЦ РАН в 2010-2011 гг. Организация стратегического управления на муниципальном уровне имеет свою специфику. Она обусловлена главным образом тем, что субъектом управления здесь выступают органы местного самоуправления (МСУ), которые не входят в систему государственной власти, а сам институт МСУ имеет двойственную природу как форма публичной власти и институт гражданского общества, обеспечивающий самоуправление местных сообществ.
В Российской Федерации задача комплексного социально-экономического развития муниципального образования была поставлена впервые в качестве одного из вопросов местного значения в Федеральном законе от 12.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Соответственно, возникла необходимость применения передовой технологии управления этим процессом, т.е. стратегического планирования и управления. Очевидно, что первопроходцами в применении стратегического подхода к управлению своим развитием стали крупные города, обладающие сильным экономическим и интеллектуальным потенциалом, которые начали разрабатывать документы стратегического планирования социально-экономического развития своих городов (стратегии, стратегические планы, концепции, долгосрочные комплексные программы) и организовывать их реализацию. В последние годы практика разработки документов стратегического планирования на муниципальном уровне, хотя и не стала общераспространенной, однако получила довольно широкий охват: по некоторым оценкам около трети российских городов использует тот или иной вид документа стратегического планирования. Помимо этого, стали появляться стратегические планы развития муниципальных районов. Рост числа муниципалитетов, применяющих стратегический подход в практике управления, в определенной степени обусловлен влиянием тех требований, которые предъявляются на федеральном уровне к органам государственного управления. К настоящему времени практически все субъекты Российской Федерации имеют стратегии социально-экономического развития своих регионов. Наряду с факторами, побуждающими города и муниципальные районы заниматься стратегическим планированием, существует множество проблем, препятствующих применению передовых управленческих технологий на муниципальном уровне. Прежде всего, они связаны с трудностями становления системы местного самоуправления (МСУ) в России - институциональными, экономическими, кадровыми. Несмотря на конституционные принципы самостоятельности МСУ, политика централизации власти в стране определила фактическую «встроенность» местных властей во властную вертикаль как экономически, так и политически [2, с. 11]. Несбалансированность полномочий органов МСУ и располагаемых ресурсов, прежде всего финансовых, порождает высокую их зависимость от государственных органов власти, невозможность полноценного формирования ими собственной социально-экономической политики и стратегии ее реализации. Жесткие бюджетные ограничения обусловливают тенденцию к направлению всех имеющихся ресурсов муниципалитетов на решение неотложных текущих задач, что, как правило, означает игнорирование вопросов развития. Указанные и другие общие для российских городов и муниципальных районов неблагоприятные предпосылки использования стратегического планирования и управления, применительно к муниципалитетам Севера России усугубляются рядом факторов, которые осложняют формирование и реализацию их социально-экономической политики. Это тяжелые природно-климатические условия, отдаленность от экономических центров, неразвитость транспортной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, что удорожает стоимость жизни, текущие и капитальные затраты местных бюджетов, ограничивает возможности развития предпринимательства, обусловливает обострение демографических проблем [3, с .21-23]. Несмотря на все имеющиеся трудности и ограничения, муниципалитеты Севера, как показал анализ, включились в освоение методов стратегического планирования социально-экономического развития своих территорий уже в начале 2000-х годов. Исследование практики стратегического планирования и управления в северных муниципалитетах основывалось на эмпирических данных - документах стратегического планирования и отчетах об итогах социально-экономического развития муниципалитетов, представленных на официальных Интернет-сайтах городов и муниципальных районов. Выборку исследуемых муниципальных образований составили города с численностью от 20 до 100 тыс. чел. расположенные на территориях, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Из общего числа обследованных городов (51) утвержденные документы стратегического планирования имеют 20, т.е. северные муниципалитеты по распространенности применения стратегического планирования не уступают среднероссийскому уровню. Большинство городов и муниципальных районов, имеющих документы стратегического планирования, приняли их в последние годы (2009-11 гг.). Соответственно, для таких муниципалитетов существовала возможность анализа и оценки только содержания самих стратегий (стратегических планов)2 . А по тем городам, где со времени принятия стратегий прошло несколько лет - была возможность оценить также некоторые результаты хода их реализации.Опыт северных «городов-пионеров» стратегического планированияОдним из первых северных городов, начавших применять методы стратегического планирования, является город Костомукша (Республика Карелия). В 2002 году здесь был разработан и утвержден «Стратегический план социально-экономического развития города Костомукша до 2015 года», в подготовке которого, наряду с представителями власти, бизнеса, местного сообщества, участвовали ученые из Карельского научного центра РАН. В 2006 году в Стратегический план г. Костомукши были внесены корректировки и принята его новая дополненная версия на период до 2020 года, поскольку целый ряд задач первого этапа его реализации был решен [4]. В частности, удалось существенно продвинуться по реализации одного из главных стратегических направлений плана - диверсификации экономики, переориентации от моноотраслевой специализации (черная металлургия) к развитию других перспективных отраслей промышленности, транспорта, торговли и услуг. Политика по привлечению инвестиций в рамках этого направления дала положительные результаты. За период 2002-2007 гг. годовой объем инвестиций в экономику города вырос почти в 6 раз. За счет привлечения внешних отечественных и иностранных инвестиций были построены ряд новых конкурентоспособных на мировом рынке предприятий, в т.ч.: по производству комплектующих для автомобильной промышленности международного концерна «PCS Group», по производству мебели шведской компании IKEA и др. Заметно снизилась зависимость экономики города от градообразующего горно-металлургического предприятия (ОАО «Карельский окатыш»): доля занятых на нем сократилась с 43% в 2002 г. до 28% в 2007. Это существенно снизило угрозу скачка безработицы в период спада металлургического производства в 2008-2009 гг. под влиянием мирового финансово-экономического кризиса. В обновленном стратегическом плане развития города значимость диверсификации экономики не только сохранена, но и усилена с акцентом на необходимость создания производственных кластеров, а также развития других видов деятельности, в том числе использования транзитного потенциала территории (развитие транспортных коридоров). За счет переориентации на новые виды деятельности к 2020 году намечено снизить долю занятых в черной металлургии до 17%. Наряду с определенными достижениями и успехами, не все направления стратегического плана развития города Костомукша реализуются последовательно и эффективно. В целом, вряд ли можно рассматривать город как пример применения полноценного стратегического управления. Во-первых, в регулярно публикуемых отчетах о социально-экономическом развитии города нет увязки достигнутых результатов деятельности с параметрами и задачами, предусмотренными в стратегическом плане, т.е. составление данных отчетов не выполняет функцию мониторинга реализации стратегии, как было предусмотрено в стратегическом плане. Во-вторых, несмотря на то, что основным механизмом реализации стратегии признано осуществление муниципальных целевых программ, масштаб использования этого механизма явно недостаточен. Так, хотя количество таких программ довольно большое (в 2010 г. действовало 16 целевых программ), однако общая сумма годового финансирования этих программ (28,1 млн. руб.), составляет менее 3,5% расходов местного бюджета. Кроме того, далеко не все стратегические направления «охвачены» целевыми программами. Таким образом, можно сделать вывод, что разработка стратегического плана (и даже его актуализация в определенный период) является необходимым, но не достаточным признаком полноценного применения методов стратегического управления. Эффективность стратегического управления достигается при использовании не только отдельных элементов, а полного комплекса его принципов в повседневной практике управленческой деятельности, к чему необходимо стремиться органам местного самоуправления.Другим примером стратегического планирования в начале 2000-х годов является город Апатиты Мурманской области. Здесь в 2002 г. была принята «Стратегия социально-экономического развития города Апатиты». Ее разработке способствовал грант, полученный по конкурсной заявке администрации в рамках Программы «Малые города России» Института «Открытое общество» (Фонд Сороса), предусматривавшей использование средств гранта для разработки стратегии развития города и оплаты услуг, привлекаемых для этой цели специализированных научно-консультационных организаций. Содержание и организация процесса разработки стратегии города Апатиты в основном соответствует основным канонам методических требований к стратегическому планированию развития города. В частности, было обеспечено широкое общественное участие в разработке стратегии путем проведения опросов, организации семинаров, дискуссий с руководителями предприятий, специалистами, представителями общественных организаций. Вместе с тем, к недостаткам следует отнести то, что предусмотренная в тексте стратегии разработка системы целевых показателей не была реализована. Не выполнялся также гласный мониторинг реализации целей и задач, не осуществлялась их актуализация. Главным же объективным фактором, препятствующим реализации намеченных целей и задач стратегии, явилась типичная для большинства городов Севера проблема недостатка собственных источников финансирования муниципальных проектов и программ, высокая дотационность бюджета при нестабильности условий предоставления трансфертов из регионального бюджета. К числу «пионеров» стратегического планирования среди северных муниципалитетов относится также город Урай (Ханты-Мансийский Автономный округ). Здесь в 2003 г. была принята «Стратегия социально-экономического развития города Урай на 2004-2010 гг.» Она разрабатывалась в русле принятой в 2002 г. «Концепции социально-экономического развития Ханты-Мансийского АО» В Стратегии города есть почти все основные элементы стратегического документа, за исключением целевых показателей. Достижение стратегических целей развития города предполагалось путем сохранения ориентации на нефтедобывающую промышленность как отрасли производственной специализации, а также развитие инновационного потенциала и диверсификации экономики города. За период 2004-2100 гг. нефтегазовый комплекс (НГК) города развивался в соответствии с намеченными в стратеги ориентирами. В то же время не был достигнут прогресс в диверсификации экономики. Такие направления, заявленные в Стратегии, как добыча торфа, лесозаготовки и связанные с ними производства угасали. Пищевая промышленность продолжила частично обслуживать только внутренние потребности города. Не была решена задача «ликвидации транспортной изоляции города». Установленная задача развития инновационного потенциала изначально была мало обоснована. Наличие единственного филиала ВУЗа вряд ли можно рассматривать как серьезную базу для научно-исследовательской и инновационной деятельности. Количество малых предприятий и индивидуальных предпринимателей несколько выросло, но основная сфера их деятельности - торговля и услуги. Таким образом, г. Урай реализовал только одно из намеченных направлений Стратегии - развитие НГК, причем это было обусловлено главным образом благоприятной мировой конъюнктурой цен на углеводородное сырье. В целом, стратегия развития города не стала документом, серьезно учитываемым в деятельности органов местного самоуправления. Об этом говорит отсутствие каких-либо упоминаний о ней в годовых отчетах главы города, не были подведены итоги реализации стратегии, рассчитанной до 2010 г. Стратегии развития северных городов 2006-2010 годовПосле первых примеров применения стратегического планирования в северных городах, которые приходятся на начало 2000-х годов, т.е. еще до вступления в действие Федерального закона № 131, начавшего процесс глубокого реформирования системы местного самоуправления в стране, последовал перерыв в несколько лет, когда стратегии муниципалитетов практически не разрабатывались. Отсутствие документов стратегического планирования в период 2005-2006 гг. объясняется, очевидно, влиянием переходного периода и адаптации к новым законодательным требованиям муниципальной реформы. К числу городов, принявших стратегические документы уже в новых условиях действия Федерального закона № 131, относится г. Магадан, где Стратегический план был принят в 2007 г. Анализ его содержания показал, что в нем присутствуют все основные элементы документа стратегического планирования. Оценивая организацию реализации этого плана, можно отметить ряд позитивных моментов. Это, во-первых, то, что здесь все осуществляемые целевые программы и мероприятия тесно увязаны с намеченными в стратегии направлениями деятельности. Во-вторых, регулярно ведется мониторинг реализации целевых показателей стратегического плана, а соответствующая информация представляется на официальном Интернет-сайте города3 . Так, в информации, представленной в июле 2010 года, констатируется, что по большинству показателей, из двух предусмотренных в стратегии сценариев развития (инерционного и позитивного), в городе обеспечивается реализация позитивного сценария. В городе достигнуто превышение контрольных значений позитивного сценария по уровню занятости, доходов населения, развития малого бизнеса, обороту розничной торговли и платных услуг населению, объему инвестиций в основной капитал. В информации о результатах мониторинга дается объективная характеристика не только успехов, но и характеризуются нерешенные проблемы (демографическая ситуация, жилищные условия), что способствует концентрации усилий на их преодолении. В целом, характеризуя опыт стратегического планирования в г. Магадан можно оценить его положительно как в части содержания самого стратегического плана, так и организации его реализации. Анализ стратегических документов по другим муниципалитетам, принятых в 2009-2010 гг., позволил выделить несколько их групп. Одну из них представляют стратегические документы муниципальных образований Республики Коми (г. Усинск, муниципальный район «Печора», г. Инта), имеющих одинаковое название («Концепция социально-экономического развития муниципального образования «...» на 2011-2015 годы и на период до 2020 год») и разработанных примерно в одно время. Такое однообразие обусловлено тем, что разработка указанных стратегических документов была организована в соответствии со специальным распоряжением Правительства Республики Коми. Это решение впоследствии контролировалось руководством региона. Очевидно, что усилия правительства Республики Коми вызваны желанием ускорить внедрение методов стратегического управления в практику работы местных властей. Вместе с тем, предъявляемые требования по форсированию этого процесса вряд ли оправданы, поскольку не создают условий для вовлечения в процесс стратегического планирования местного сообщества, что является важнейшим условием результативности стратегического управления. Во вторую, наибольшую группу, входят семь городов Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО). Содержание стратегических документов этих городов сильно различается. Так, стратегию развития города Лангепас вряд ли можно рассматривать в качестве полноценного стратегического документа. В данной стратегии нет увязки установленной системы целей с системой мероприятий по их достижению, не определен механизм реализации и мониторинга стратегии. Указанных недостатков нет в стратегических документах городов Мегион и Нягань. Особый интерес представил анализ Стратегического плана развития муниципального образования город Нягань на период до 2020 года, утвержденный городской Думой в октябре 2010 г. Можно выделить следующие особенности данного документа: 1) высокий уровень организации подготовки стратегического плана: руководство разработкой документа осуществлял Координационный совет стратегического развития города, под руководством главы города и (в качестве сопредседателя) заместителя главы Администрации Губернатора ХМАО. В состав совета была привлечена большая группа ученых, главным образом специалистов Института стратегического планирования при ГОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет», а также предприниматели, представители общественных организаций, специалисты администрации города. В рамках Координационного совета было создано 6 экспертных советов по каждому из приоритетных направлений развития; 2) широкое общественное обсуждение проекта стратегического плана: по утверждению главы города и председателя Координационного совета в результате таких обсуждений было дано «огромное количество предложений и пожеланий горожан», которые были учтены разработчиками, что обеспечило его статус как документа всего городского сообщества; 3) четкое, но не вполне традиционное структурирование и толкование некоторых понятий стратегического плана: в составе шести разделов наибольшую долю занимает раздел, в котором по каждому из основных (стратегических) направлений развития, которые одновременно трактуются как подцели первого уровня, определены программы и в их составе проекты, которые трактуются как подцели второго уровня; 4) отличающийся от существующих методических рекомендаций Минрегионразвития РФ подход по формированию сценариев развития и их использования в стратегии: в отличие от рекомендаций не обосновывается выбор целевого сценария, все четыре предложенные сценария рассматриваются как равновозможные, а значения прогнозных показателей по каждому стратегическому направлению развития устанавливаются дифференцированно для каждого сценария. Важно, чтобы успешно начатый процесс стратегического планирования в этом городе продолжился в реализации намеченных планов.Одним из особых случаев практики стратегического планирования является опыт г. Дудинка Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района (Красноярский край). Его особенность состоит в том, что, во-первых, это один из немногих городов Арктической зоны РФ, имеющий документ стратегического планирования. Во-вторых, как тип муниципального образования это городское поселение в составе муниципального района, функции и экономическая база которого существенно уступают муниципалитетам со статусом городских округов. Тем не менее, в стратегическом документе Дудинки4 присутствуют практически все основные элементы стратегического документа. Органы местного самоуправления города сумели организовать выполнение намеченных планов, которые реализуются по ряду направлений достаточно успешно. Обеспечивается рост в ведущих секторах экономики (добыче газа, производстве теплоэнергии, рыбной продукции), снижен уровень безработицы (с 6,3% в 2007 году до 3,7% в 2010 г.), решается задача улучшения жилищных условий, хотя и не такими темпами, как было предусмотрено целевыми показателями. Однако большинство целевых показателей не достигнуты. Это очевидно обусловлено не только объективными трудностями решения задач социально-экономического развития в экстремальных условиях Арктики. Дополнительные трудности вызывают организационные неувязки, порождаемые несовершенством правового регулирования отношений органов МСУ городского поселения и муниципального района, особенно в вопросах планирования и исполнения бюджета5 . Таким образом, на основе выполненного анализа практики стратегического планирования (как первого этапа стратегического управления) в муниципалитетах Севера, а также другой более общей информации об институциональных условиях стратегического управления на муниципальном уровне, можно сделать следующие выводы.1) Первые примеры стратегического планирования в городах российского Севера приходятся на начало 2000-х годов, к 2010 г. масштаб распространения этого прогрессивного метода управления достиг около трети от общего числа городов, что соответствует ситуации в среднем по стране. 2) Несмотря на увеличение числа методических разработок для составления документов стратегического планирования, их содержание продолжает оставаться крайне неоднородным, что обусловлено отсутствием общепризнанных в экспертном сообществе и одобренных на федеральном уровне методических основ стратегического планирования в муниципалитетах. 3) Применение методов стратегического планирования получает распространение преимущественно среди городских округов. У других типов муниципальных образований - муниципальных районов и поселений в их составе, из-за разделения (а в ряде случаев совмещения) предметов ведения и полномочий в рамках одной и той же территории, возникают противоречия, которые препятствуют не только стратегическому планированию и управлению развитием, но и решению текущих вопросов функционирования. 4) Широкое распространение получила практика привлечения для разработки стратегических планов сторонних научно-консультационных организаций. Это может дать позитивный результат только при условии, если в процесс разработки и реализации стратегического плана будут активно вовлечено местное сообщество. В действительности указанное условие выполняется далеко не всегда, что может дискредитировать идею стратегического планирования. 1 - Сокращенный вариант статьи, направленной для опубликования в журнал «Региональная экономика: теория и практика» Издательского дома «Финансы и кредит» (направлена в апреле 2012 году, подтверждения о принятии к опубликовании пока нет) 2 - Оценивались такие необходимые элементы документа стратегического планирование как стратегический анализ, система целей развития и целевых показателей, обоснование приоритетных направлений достижения поставленных целей, механизмы реализации, мониторинга и контроля стратегии. 3 - См. например, Городские новости. Дата публикации: 08.07.2010. URL: https://www.magadangorod.ru/index.php?newsid=9427 4 - Комплексная Программа социально - экономического развития муниципального образования «Город Дудинка» на 2008 - 2017 годы // https://www.gorod-dudinka.ru/administracziya-goroda/programma-soczialno-ekonomicheskogo-razvitiya 5 - Подробный анализ правовых и практических коллизий в отношениях между органами власти муниципального района и поселений дал глава городского поселения Дудинка А.М. Дьяченко в своем докладе, опубликованном в Сборнике материалов парламентских слушаний в Совете Федерации от 25.11.2010 г. «О проблемах реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера» URL https://www.severcom.ru/analytics/ ЛИТЕРАТУРА Содержание журнала "Север промышленный" № 3 за 2012 год Еще статьи на тему "стратегического":Практика стратегического планирования 17 декабря - День ракетных войск стратегического назначения IX форум стратегического планирования в регионах и городах России 17 декабря - День Ракетных войск стратегического назначения Стратегические запасы месторождений Мурмана нужно собрать в кулак |
Дидык Владимир Всеволодович, к.э.н., заместитель директора по научной работе Института экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН